Per una legge di principi e una Agenda urbana nazionale

Un vuoto legislativo che lo Stato (e la politica) continua a non voler colmare

A venticinque anni dalla riforma del Titolo V della Costituzione manca ancora una legge nazionale sui principi fondamentali del governo del territorio e della pianificazione.
È un fatto grave. Già da solo impedisce la costruzione di una cornice nazionale coerente per il governo del territorio, per l’urbanistica e per la sempre più complessa questione urbana e ambientale. Con la riforma costituzionale del 2001, la nuova materia del governo del territorio è di legislazione concorrente: spetta allo Stato determinare i principi fondamentali, mentre alle Regioni compete la disciplina legislativa della materia nel rispetto di tali principi (art. 117, terzo comma, Cost.). Restano naturalmente ferme le competenze legislative esclusive statali che interagiscono con il governo del territorio – dalla tutela dell’ambiente e dei beni culturali alla determinazione dei Lep - Livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale – ma proprio per questo una legge nazionale di principi è necessaria per ricomporre in modo certo e innovativo un campo oggi frammentato e che funziona assai poco.
Una ‘legge di principi fondamentali’ – dunque non una generica ‘legge quadro’ e tanto meno una legge di semplice ‘riordino’ dell’urbanistica e dell’edilizia o, viceversa, dell’edilizia con appendici urbanistiche – dovrebbe rendere realmente possibile il superamento della Legge urbanistica nazionale del 1942, con le sue parziali riforme degli anni ’70 del ’900; l’innovazione del Dm n. 1444/1968, che continua – fortunatamente – a svolgere una funzione essenziale; la definizione, ove pertinente, dei Livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale; e, infine, la corretta collocazione della disciplina edilizia e del Dpr n. 380/2001 entro un quadro normativo più ampio, coordinato e certo.
La questione di fondo è semplice: non può essere l’edilizia, da sola, a ‘disciplinare la città’.

Un quadro normativo incompleto ma affollato

Questo vuoto aumenta la confusione e l’incertezza di un quadro normativo che, a ben vedere, quadro non è: obsoleto in alcune sue parti fondamentali, sovraccarico di norme settoriali e parziali e, nello stesso tempo, incompleto. Sono limiti gravi che la legislazione in divenire non sembra oggi ricomporre nella sua struttura e sostanza; al contrario, il rischio è quello di accentuare ulteriormente la frammentazione e le contraddizioni. Basti richiamare alcuni provvedimenti recenti o tuttora in discussione in Parlamento:
 il testo unificato relativo all’AS 29 “Misure per la rigenerazione urbana” presentato a novembre 20222 e disegni di legge connessi, all’esame dell’8ª Commissione permanente del Senato, il cui iter ha conosciuto rallentamenti e rinvii: un intervento importante ma ancora una volta settoriale e ‘sovrapposto’ rispetto alla pianificazione urbanistica rispetto alla più ampia materia del governo del territorio e privo di quella preliminare definizione dei principi generali che dovrebbe costituirne la cornice;
 il disegno di legge governativo AC 2826, “Delega al Governo per l’adozione del codice dell’edilizia e delle costruzioni”, presentato il 27 febbraio 2026 ora all’esame dell’VIII Commissione Ambiente della Camera, abbinato alle proposte AC 535 e AC 2332. Il provvedimento persegue un riordino necessario della disciplina edilizia ma include (senza trattarli in alcun modo) principi e criteri che incidono direttamente su materie urbanistiche e sul governo del territorio. È proprio questo rovesciamento del rapporto tra cornice urbanistica e disciplina edilizia a destare preoccupazione: il riordino dell’edilizia è utile ma non avocando a sé una (subalterna) disciplina urbanistica che dovrebbe trovare preliminare posto in una legge generale di principi sul governo del territorio;
 il Decreto legge n. 66/2026, recante “Disposizioni urgenti per il Piano Casa”, convertito, con modificazioni, dalla Legge n. 116/2026. Anche in questo caso si tratta di un intervento settoriale che incide inevitabilmente sul contesto urbanistico, sulle tutele e sulla disciplina edilizia e che ricorre, per alcune misure, a procedure accelerate, strumenti commissariali e regimi derogatori.
Se si considerano insieme le molte norme settoriali e parziali, spesso non pienamente coordinate fra loro, emerge un sistema tanto affollato quanto incompleto. In sostanza, ci troviamo di fronte a una sfida troppo spesso soltanto enunciata – e posta con continuità da pochi soggetti, fra i quali certamente l’Istituto nazionale di urbanistica – ma ancora insufficientemente presente nel dibattito pubblico e pressoché assente dall’agenda politica generale.
Le conseguenze sono di sistema. Diventa più difficile per le Regioni
costruire legislazioni organiche, innovative ed efficaci sul governo del territorio, sulla pianificazione multilivello, sulla rigenerazione urbana e territoriale e sul contenimento del consumo di suolo. Si produce così un paradosso: il ruolo fondamentale svolto dalle Regioni, dapprima con le leggi urbanistiche di prima e seconda generazione e, dopo il 2001, con le leggi sul governo del territorio e sulla pianificazione di terza e più recentemente di quarta generazione, finisce talvolta per operare anche come supplenza rispetto alle inerzie – o ai centralismi intermittenti – dello Stato. Una supplenza necessaria, ma che può accrescere involontariamente l’entropia complessiva del sistema e ridurre l’efficacia della stessa, costituzionalmente necessaria e anche differenziata, legislazione regionale.

Una cornice nazionale per innovare davvero la pianificazione

Serve dunque, più che mai, una condivisa cornice nazionale di principi fondamentali e norme generali della pianificazione capace di orientare e rendere coerenti almeno cinque campi strettamente interdipendenti:
 la pianificazione territoriale dello sviluppo sostenibile e il paesaggio;
 l’innovazione della pianificazione urbanistica, obbligatoria perché necessaria e utile;
 il contenimento del consumo di suolo;
 la rigenerazione urbana e territoriale, il riuso e la qualificazione del costruito;
 una nuova, urgente e organica politica della casa (dotata delle risorse necessarie e programmabili), capace di affrontare le emergenze, le nuove domande abitative e il welfare urbano.
Innovare la pianificazione significa intervenire anche sulla forma del piano. La proposta elaborata dall’Inu nel 2024 (Galuzzi et al. 2024; Barbieri e Talia 2024) assume come riferimento un unico Piano urbanistico generale articolato al proprio interno in due componenti tra loro integrate: una componente strutturale e una componente regolativa. La prima definisce l’assetto di lungo periodo, le invarianti, le strategie e le condizioni territoriali e ambientali che devono guidare le trasformazioni; la seconda disciplina gli aspetti regolativi e conformativi necessari all’attuazione e alla gestione delle trasformazioni urbane e territoriali.
Questa distinzione non è un esercizio nominalistico. Serve a superare una concezione generalizzata della conformità, che tende a irrigidire il rapporto fra piano, progetto e attuazione, a favore di un principio più selettivo: conformità dove è necessaria, coerenza dovunque è possibile e più efficace. In particolare, la funzione operativo-progettuale dovrebbe poter essere valutata in rapporto di coerenza con il piano – soprattutto con la sua componente strutturale – quando non sia necessario un vincolo conformativo puntuale. È una scelta che può rendere l’azione urbanistica più adattiva e al tempo stesso più responsabile, senza rinunciare alla certezza delle regole né alle tutele.
In questo senso, semplificare non significa diminuire la pianificazione ma renderla più chiara nei suoi livelli, più selettiva nelle prescrizioni e più efficace e adattiva nel rapporto tra strategia e attuazione. La nuova forma del piano può costituire uno dei principali contenuti innovativi della legge nazionale di principi: non un ritorno a un modello centralistico, ma una cornice comune entro la quale le legislazioni regionali possano differenziarsi con maggiore certezza e coerenza.

Rigenerazione, suolo e casa dentro il governo del territorio

Anche rigenerazione urbana, contenimento del consumo di suolo e politiche abitative dovrebbero essere ricondotti a questa cornice. Sono questioni strettamente connesse alla forma della città, alla qualità dei servizi e dello spazio pubblico, alla sostenibilità ambientale e alla giustizia territoriale: non possono essere trattate soltanto come settori autonomi o come somme di procedure speciali o in deroga al piano.
Sotto questo profilo la Legge n. 116/2026 sul Piano Casa, pur intervenendo su un’emergenza reale, non presenta ancora i connotati di una politica della casa organica: per l’entità delle risorse pubbliche effettivamente mobilitate, per l’incerta consistenza e realizzabilità delle risorse private previste dagli ulteriori pilastri della legge e, soprattutto, per il metodo settoriale adottato, inevitabilmente destinato a interagire con la disciplina urbanistica, con le tutele e con l’edilizia. Anche il ricorso a commissari straordinari, procedure accelerate e deroghe ampie conferma quanto sarebbe utile una cornice generale capace di ordinare e orientare questi interventi.

La legge di principi e una Agenda urbana nazionale: due cantieri da costruire in parallelo

Si tratta di una condizione indispensabile anche per poter dotare il Paese di una necessaria (e mancante) Agenda urbana nazionale per le politiche, i progetti e le risorse pubbliche e private (non disperse ma orientate, pianificabili e programmabili), capace di affrontare in modo integrato le principali sfide della città contemporanea.
Legge di principi e Agenda urbana nazionale non devono tuttavia essere concepite secondo una sequenza predefinita. Possono, meglio, dovrebbero procedere almeno in parallelo: la prima come riferimento ordinamentale del governo del territorio e della pianificazione; la seconda come cornice strategico-programmatica attraverso cui orientare e coordinare politiche, programmi, progetti e risorse.
Una Agenda urbana nazionale non deve essere un improprio nuovo ‘piano urbanistico statale’ né un’ulteriore sede di centralizzazione. Dovrebbe piuttosto costituire un quadro stabile di indirizzo e coordinamento delle politiche urbane e delle risorse, capace di mettere consapevolmente e intelligibilmente in relazione rigenerazione, casa, mobilità, transizione ecologica e climatica, infrastrutture sociali, contenimento del consumo di suolo, qualità dello spazio pubblico e sviluppo economico. Soprattutto, dovrebbe contribuire a orientare risorse oggi spesso disperse tra programmi, fondi e procedure diverse, rendendole programmabili e leggibili dentro obiettivi territoriali condivisi.
In questa prospettiva, l’Agenda dovrebbe riconoscere e valorizzare la pluralità delle scale territoriali: lo Stato per gli indirizzi e le politiche nazionali; le Regioni per la legislazione e la programmazione; le Città metropolitane e le Province per il differenziato concorso d’area vasta; i Comuni per la pianificazione e l’attuazione locale. È proprio il raccordo fra queste scale – e non la loro sovrapposizione – che può trasformare la politica urbana in una politica nazionale effettivamente territoriale e di governo del territorio.

Una sfida che non può più essere disattesa

La proposta elaborata dall’Inu nel 2024, offerta alle forze politiche parlamentari, alle istituzioni e al dibattito urbanistico, definisce la nozione stessa di governo del territorio, introduce fra gli altri il principio di coerenza nella pianificazione e indirizza, con norme generali, l’innovazione della forma del piano e la rigenerazione urbana e territoriale.
Come Inu riteniamo che questa proposta abbia già contribuito e possa continuare a contribuire come sfondo di riflessione e di iniziativa per la politica e per le istituzioni. È dunque un segnale molto positivo che nel 2026 sia stato presentato al Senato il Disegno di legge AS 1840 “Disposizioni generali e princìpi fondamentali per il governo del territorio e la pianificazione” d’iniziativa dei senatori Nicola Irto e Anna Rossomando. L’esame è stato avviato nell’8ª Commissione permanente e il 23 giugno 2026 la Commissione ha disposto l’avvio di un ciclo di audizioni. Alla Camera è inoltre depositata, fin dall’inizio della XIX legislatura, la proposta AC 283 del deputato Roberto Morassut, “Princìpi fondamentali e norme generali in materia di governo del territorio”.
Va inoltre riconosciuto che, nonostante la ‘legge del governo del territorio che non c’è’, alcune Regioni hanno già attivato leggi urbanistiche innovative, riconducibili a una più recente generazione di riforme – dall’Emilia-Romagna alle Marche e alla Campania, oltre alle esperienze di Abruzzo e Sicilia – mentre altre stanno lavorando a nuove discipline o a revisioni significative, come Calabria, Piemonte e Valle d’Aosta. Questo patrimonio regionale dimostra che l’innovazione è possibile; dimostra però anche quanto sia necessario disporre di principi nazionali capaci di dare coerenza al sistema senza comprimere le differenze territoriali e legislative.

Un programma per la prossima legislatura

Occorre dunque compiere un passo fondamentale e ormai urgente. La legge di principi non deve essere richiamata episodicamente, in modo occasionale e strumentale, né ricostruita (o soltanto enunciata) per frammenti attraverso dispositivi nati da discipline settoriali. Deve diventare una scelta consapevole del legislatore nazionale, capace di restituire certezza al ruolo dello Stato e, proprio per questo, di rendere più efficaci e responsabili i ruoli delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni.
La prossima legislatura dovrebbe assumere congiuntamente due obiettivi: approvare una legge statale di principi fondamentali e norme generali per il governo del territorio e la pianificazione e costruire una Agenda urbana nazionale. La prima deve restituire coerenza al sistema delle competenze e innovare la pianificazione; la seconda deve orientare politiche, programmi, progetti e risorse verso obiettivi urbani e territoriali condivisi.
Non si tratta di centralizzare ma di costruire una cornice nazionale e di senso entro la quale i diversi livelli di governo possano esercitare in modo più efficace, coordinato e responsabile le rispettive funzioni. La proposta Inu del 2024 può dunque costituire un implementabile riferimento di partenza per un percorso condiviso con forze politiche, istituzioni, università, professioni e società civile. È anche in questa direzione che si è posto il convegno nazionale Inu del 24 giugno 2026 a Roma, "Oltre l’eclissi della questione urbana in Italia", [1] concepito come apertura di un percorso per riportare il governo del territorio e l’Agenda urbana nazionale al centro del dibattito pubblico e per costruire in modo condiviso contenuti e proposte. È su questo duplice cantiere – legge di principi e Agenda urbana – che occorre lavorare da subito, perché diventi un impegno riconoscibile e un programma concreto della politica.