Per non tarpare le ali alla rigenerazione urbana

Nei Paesi ad economia matura sono soprattutto le città di maggiori dimensioni ad aver compreso che la crisi urbana non riguarda più soltanto la forma costruita o lo stock di edilizia disponibile, ma investe il funzionamento complessivo del sistema insediativo. Il rallentamento demografico, l’invecchiamento della popolazione, la crisi climatica, la finanziarizzazione dell’edilizia, la questione abitativa e la riorganizzazione dei sistemi produttivi e logistici stanno modificando in profondità le relazioni tra l’abitare, il lavoro, la mobilità e i servizi, mettendo in discussione gli stessi modelli urbani più consolidati (Bettencourt e West 2010; Florida 2017).
In questo scenario, la rigenerazione urbana si è ormai affermata come il principale riferimento delle politiche pubbliche per affrontare la crisi della città contemporanea. La sua diffusione corrisponde all’esigenza di intervenire sul patrimonio esistente, di contenere il consumo di suolo e di migliorare la qualità urbana. E, tuttavia, è proprio la centralità acquisita dalla rigenerazione urbana a favorire paradossalmente una sua interpretazione riduttiva, che tende a confinarla entro il perimetro angusto dei provvedimenti di incentivazione edilizia, che si basano sulla previsione di premi volumetrici e di procedure semplificate, spesso scollegate da una visione complessiva delle trasformazioni territoriali che ne potranno conseguire (Albrechts 2013; Healey 2010).
È proprio in questa prospettiva che si collocano alcune considerazioni sviluppate di recente sul ruolo del masterplan come possibile strumento di pianificazione strategica a supporto delle politiche di rigenerazione urbana. In un contesto segnato dalla persistente difficoltà di riformare organicamente il governo del territorio, il masterplan può costituire un dispositivo di raccordo tra visione di medio-lungo periodo e pianificazione urbanistica ordinaria, senza assumerne i caratteri conformativi. La sua funzione non risiede nella definizione dei diritti edificatori, ma nella capacità di integrare obiettivi ambientali, sociali, infrastrutturali ed economici, offrendo un quadro di riferimento coerente per orientare progetti complessi di rigenerazione. Letto in questa chiave, il masterplan non rappresenta un’alternativa al piano, ma uno strumento che ne rafforza la capacità strategica, evitando che la rigenerazione venga ridotta ad una sommatoria di interventi edilizi incentivati.
Il rischio non è solo quello di indebolire il ruolo della pianificazione urbanistica: in questo modo si corre altresì il pericolo di svuotare la rigenerazione della sua capacità di incidere sulle cause strutturali della crisi dei sistemi insediativi. Senza un’integrazione chiara ed impegnativa tra rigenerazione, pianificazione e politiche pubbliche, gli interventi più frequenti possono ridursi a semplici operazioni di sostituzione edilizia, mentre restano irrisolte le questioni che riguardano l’assetto complessivo del sistema insediativo. È a partire da questa consapevolezza che la rigenerazione urbana può essere ripensata non tanto come un’eccezione alle regole del governo del territorio, ma come una sua finalità strutturale (Inu 2025).

Dalla politica urbana alla pratica di governo: l’ascesa della rigenerazione urbana

Il successo economico, politico, e comunicativo del paradigma della rigenerazione urbana non è affatto casuale: si tratta infatti del risultato di una convergenza di fattori culturali, economici e istituzionali che hanno trasformato questa nozione piuttosto indeterminata in un vero e proprio ’ombrello semantico’. In un contesto nel quale le città sono chiamate a rispondere simultaneamente a crisi ambientali, sociali, economiche e demografiche, la rigenerazione appare come un concetto passe partout, che è capace di tenere insieme tutto: sostenibilità, inclusione, innovazione, competitività, qualità dello spazio pubblico.
In primo luogo si tratta di un vocabolo che rassicura perché sembra neutro e non evoca conflitti. A differenza di termini come “pianificazione”, “riqualificazione” o “trasformazione urbana”, la rigenerazione urbana sembra implicare un’aura di positività e di cura, che non divide ma anzi aggrega. Questa neutralità apparente la rende politicamente spendibile in contesti molto diversi, dal piccolo comune alla grande metropoli, dalle amministrazioni progressiste ai governi conservatori.
Inoltre la rigenerazione urbana promette tempestività in un’epoca impaziente, in quanto risulta associata in molti casi a interventi visibili, tangibili, spesso circoscritti e ad elevata fattibilità: piazze, spazi pubblici, edifici dismessi, aree industriali. In un periodo storico nel quale la politica ha bisogno di risultati immediati, la rigenerazione si propone come una formula perfetta: consente di esibire un cambiamento senza affrontare necessariamente le cause strutturali della crisi urbana (disuguaglianze, precarietà abitativa, modelli di sviluppo insostenibili).
Proprio in virtù della sua capacità di accogliere qualunque soluzione, rischia in molti casi di non affermare nulla di veramente risolutivo, e la sua forza si rivela anche la sua debolezza. La rigenerazione urbana è diventata infatti una ’chiave universale’, proprio perché può significare tutto: un progetto di housing sociale, un intervento di gentrification mascherata, un programma di efficientamento energetico, un festival culturale, un piano di mobilità sostenibile. Quando un concetto diventa così adattabile, perde di senso e smarrisce la capacità di orientare le scelte, tanto da diventare un’etichetta prima ancora che una strategia.
In un’oscillazione continua tra finalità strutturali, che riguardano la città nel suo insieme, e politiche settoriali, che alludono invece ad interventi puntuali e spesso scoordinati, la rigenerazione urbana rischia di non saper individuare le differenze fondamentali tra queste due dimensioni. La pratica della rigenerazione finisce per rimescolarli e sovrapporli, con la conseguenza di produrre un’ambiguità ed un caos “creativo” che possono rivelarsi politicamente convenienti, ma che sotto il profilo urbanistico risultano rischiosi almeno nel lungo periodo.
In definitiva sono ormai molti anni che la rigenerazione urbana si propone come una risposta alla crisi della città fordista, e tenta in questo modo di ripensare ai modelli di sviluppo, alle forme dell’abitare, alle relazioni tra spazi e comunità. Ma quanto più diventa un’etichetta onnivora, tanto più rischia di perdere la sua carica trasformativa.

Quando la rigenerazione urbana diventa lo strumento di un’edilizia ’aumentata’

Altrove ho già sottolineato i rischi determinati in Italia da una evoluzione del quadro normativo in materia di pianificazione, che ha puntato ad una identificazione crescente della rigenerazione con misure tendenti a ridurre progressivamente la distinzione tra la disciplina urbanistica e il controllo delle trasformazioni edilizie (Talia 2025, 2026). Per questo motivo mi limiterò in questo paragrafo, e nelle pagine successive, a richiamare le questioni che hanno rischiato di affidare il successo della rigenerazione a provvedimenti che si proponevano di individuare nei premi volumetrici, nei bonus edilizi e nelle procedure speciali e derogatorie la leva principale per costruire di più, mentre sarebbe stato preferibile indirizzare le nuove misure di governo del territorio in direzione della capacità di guidare trasformazioni complesse.
Giunti ormai al termine di una lunga stagione di semplificazione, che aveva finito per “ingolfare” ulteriormente il ciclo edilizio proprio a seguito dei numerosi interventi emergenziali e derogatori che si sono succeduti nel corso di circa un ventennio, la proposta di legge delega per un nuovo Codice dell’edilizia e delle costruzioni che è stata approvata dal Consiglio dei Ministri del 4 dicembre 2025, e che si propone di orientare il riordino e la semplificazione della normativa di settore (Dpr n. 380/2001), sembra in realtà orientata a reiterare una prassi che appare sempre meno riconducibile ad un autentico progetto di riforma del governo del territorio, e nemmeno a razionalizzare la legislazione del comparto. Al contrario, essa sembra piuttosto orientata ad inseguire il ciclo edilizio, a facilitare i processi di finanziarizzazione e a tentare di sbloccare procedure congestionate proprio dalle precedenti semplificazioni, ma non è possibile escludere che lo strumento della legge delega possa partorire nei prossimi mesi un Decreto legge con finalità ben più ambiziose, e che si proponga di varare nei prossimi mesi una piccola riforma del governo del territorio. E con la conseguenza, assai discutibile, di limitare il dibattito parlamentare su di un tema talmente complesso, di centralizzare eccessivamente le scelte urbanistiche a scapito delle autonomie regionali (art. 117 Cost.) e di ignorare le specifiche esigenze locali. Inoltre, per la natura tecnica del provvedimento, è richiesta un’attuazione condivisa, che il decreto delega potrebbe sacrificare, generando conflitti di competenza e complicando il già complesso quadro normativo.
In attesa che questa ulteriore proiezione del conflitto tra governo del territorio e regolamentazione del settore edilizio giunga a compimento, si avverte la possibilità che il percorso seguito dal nuovo Codice interferisca con l’iter parlamentare del Testo unificato sulla rigenerazione urbana – da tempo in discussione al Senato – e questo per alcuni motivi collegati al funzionamento del processo legislativo e alla sovrapposizione tematica tra i due provvedimenti. Per quanto si tratti di due iniziative legislative distinte, tale eventualità è legata alla circostanza per cui entrambi i testi affrontano argomenti della disciplina edilizia ed urbanistica che si intersecano, e che riguardano aspetti legati alla edificazione, alla trasformazione del patrimonio costruito, alle procedure amministrative e alla semplificazione normativa. Più in particolare:
* mentre il disegno di legge delega per il nuovo Codice dell’edilizia e delle costruzioni è attualmente in Parlamento per l’approvazione, e se verrà approvato darà al Governo 12 mesi per scrivere i decreti legislativi che riscriveranno organicamente la normativa edilizia (sostituendo l’attuale Dpr n. 380/2001);
* il Testo unificato sulla rigenerazione urbana è un secondo provvedimento (nato dall’unificazione di più disegni di legge) che mira a stabilire una disciplina organica per gli interventi di rigenerazione urbana e a modificare anche alcuni aspetti del rapporto tra urbanistica ed edilizia nel contesto della rigenerazione stessa.
Questa sovrapposizione di materie potrà creare punti di contatto e potenziali problemi di coordinamento se le definizioni, le procedure o i principi del Testo unificato della rigenerazione non risulteranno coerenti con quelli che verranno fissati nel nuovo Codice. Di conseguenza potrà rendersi necessario armonizzare i due testi in sede di esame parlamentare, oppure si dovrà stabilire quale disciplina dovrà prevalere su determinati aspetti tecnici o procedurali.
In conclusione, non è automatico che l’uno blocchi l’altro, ma il fatto che entrambi i provvedimenti intervengano su aree collegate del diritto urbanistico-edilizio rende probabile una qualche forma di connessione d’iter e la necessità di coordinare le due iniziative. Il risultato concreto dipenderà dalle scelte parlamentari e dal modo in cui si affronteranno i punti di contatto tra queste iniziative di legge nelle commissioni e in aula.

Rigenerazione urbana come progetto di riassetto del sistema insediativo

Ridurre la rigenerazione urbana a una politica edilizia incentivata comprime l’orizzonte delle politiche pubbliche. In questo modo, problemi di natura strutturale – dalla selettività abitativa agli squilibri funzionali, fino alla frammentazione sociale e territoriale – vengono affrontati attraverso interventi settoriali, affidando al mercato delle costruzioni la responsabilità di rispondere a sfide che riguardano invece l’organizzazione complessiva della città e del territorio (Florida 2017; Albrechts 2013).
È proprio a partire da questo limite che la rigenerazione urbana può essere ripensata come progetto di riassetto del sistema insediativo, capace di incidere non solo sulla forma costruita ma sull’organizzazione complessiva degli spazi dell’abitare, del lavoro e dei servizi. Le grandi sfide della contemporaneità – crisi climatica, conflitto sociale, inverno demografico, trasformazioni dei sistemi produttivi e logistica globale – non si manifestano infatti come semplici problemi di obsolescenza edilizia, ma come squilibri territoriali e insediativi che richiedono risposte integrate e di lungo periodo (Healey 2010).
Affidare la rigenerazione a tattiche di sostituzione edilizia pilotate prevalentemente dal mercato delle costruzioni significa limitarne strutturalmente le ambizioni. Al contrario, una rigenerazione intesa come finalità strutturale del governo del territorio può orientare le politiche pubbliche verso un ripensamento delle relazioni tra densità e qualità urbana, tra accessibilità e inclusione, tra localizzazione delle attività produttive e sostenibilità ambientale (Albrechts 2013).
È certamente a questa scala che la rigenerazione può contribuire a contrastare gli effetti cumulativi della finanziarizzazione dell’edilizia, della selettività abitativa e della polarizzazione funzionale delle città, restituendo alla politica urbana una capacità di visione che ha da tempo smarrito, e che non dovrebbe esaurirsi nell’attivazione di singoli interventi (Bettencourt e West 2010).

Conclusioni

La rigenerazione urbana rappresenta oggi una delle principali occasioni di innovazione delle politiche territoriali nelle città mature. Proprio per questo, essa non può essere ridotta a una sommatoria di interventi edilizi prevalentemente privati, né a un insieme di procedure eccezionali volte ad accelerare la trasformazione fisica degli spazi urbani. Una simile interpretazione, pur in grado di attivare processi nel breve periodo, rischia di produrre effetti selettivi e di rafforzare le disuguaglianze territoriali, senza incidere sulle cause strutturali della crisi urbana (Florida 2017; Inu 2025).
Se la rigenerazione vuole davvero rispondere alle sfide poste dalla crisi ambientale, dall’inverno demografico, dalla de-industrializzazione e dalla frammentazione sociale, deve assumere come proprio orizzonte il riassetto del sistema insediativo, e non la sola sostituzione del costruito. Questo implica un ripensamento del rapporto tra densità, accessibilità, localizzazione delle attività e qualità urbana, che nessun intervento settoriale è in grado di garantire in assenza di una visione complessiva (Healey 2010) e di una riforma del governo del territorio.
In questa prospettiva, la pianificazione urbanistica non costituisce un ostacolo alla rigenerazione, ma la condizione che ne può consentire lo sviluppo ed ampliarne le ambizioni. Rafforzare il ruolo del piano significa restituire alle politiche pubbliche la capacità di orientare le trasformazioni, integrare obiettivi ambientali, sociali ed economici e costruire consenso attorno a progetti condivisi. È su questo terreno che la rigenerazione urbana può diventare un campo di prova per il rinnovamento del governo del territorio in Italia: non una politica edilizia travestita da innovazione, ma un progetto collettivo capace di governare il cambiamento senza tarparne le ali (Albrechts 2013; Inu 2025).