La questione urbana e il futuro del Paese

Per oltre mezzo secolo la questione urbana ha accompagnato la storia civile della Repubblica italiana. Dagli intensi processi di urbanizzazione degli anni del miracolo economico fino alle trasformazioni della città contemporanea, essa ha rappresentato uno dei principali terreni di confronto tra politica, cultura e istituzioni.
Negli anni ’60 e ’70 la città appariva come il luogo nel quale si concentravano le contraddizioni dello sviluppo: la domanda di abitazioni, la costruzione dei servizi pubblici, la mobilità, l’inquinamento, la rendita fondiaria, il consumo di suolo, le disuguaglianze sociali. Non è un caso che proprio in quegli anni si sviluppassero riflessioni destinate a segnare profondamente la cultura urbanistica europea. Mentre Manuel Castells interpretava la questione urbana come una dimensione fondamentale della riproduzione sociale e dei conflitti sui consumi collettivi (Castells 1972), in Italia Giuseppe Campos Venuti rivendicava il ruolo riformatore dell’urbanistica come politica pubblica (Campos Venuti 1987), e Bernardo Secchi da un lato, e Arnaldo Bagnasco dall’altro, si preoccupavano di evidenziare come le trasformazioni della città fossero ormai inseparabili dai mutamenti dell’economia, della società e delle forme dell’abitare (Bagnasco 1988; Secchi 1989).
In questo periodo la città appariva come il luogo nel quale si concentravano le tensioni prodotte dalla modernizzazione del Paese, e il governo del territorio costituiva con crescente evidenza uno dei principali terreni di confronto tra istituzioni, forze politiche e culture disciplinari. Non solo; quella stagione aveva una caratteristica precisa, per effetto della quale la questione urbana nasceva come conseguenza della crescita. Ed era l’espansione economica e demografica a produrre problemi che richiedevano nuove politiche pubbliche e nuovi strumenti di governo del territorio.
Oggi quello schema interpretativo non sembra più convincente, ma la questione urbana non è scomparsa. Si è trasformata, e ha perso progressivamente la sua centralità.
Può apparire paradossale, ma mentre oltre due terzi della popolazione italiana vivono nelle città – e una quota persino superiore di ricchezza si concentra nelle aree più densamente urbanizzate – la questione urbana sembra essersi eclissata dal dibattito pubblico nazionale. Le politiche urbane si sono frammentate in una molteplicità di programmi settoriali, spesso episodici e finanziariamente discontinui, mentre è mancata una visione nazionale capace di tenere insieme il governo del territorio, lo sviluppo economico, la coesione sociale e la sostenibilità ambientale. L’assenza, ormai da molti anni, di una Agenda urbana nazionale rappresenta probabilmente il segnale più evidente di questa progressiva marginalizzazione delle politiche per la città.
Eppure le trasformazioni che oggi attraversano il Paese dovrebbero riportare le città al centro del dibattito pubblico, ma in termini profondamente diversi rispetto al passato. La transizione ecologica impone di ripensare il metabolismo urbano, l’uso delle risorse, la sicurezza del territorio e l’adattamento degli insediamenti. L’inverno demografico modifica profondamente la domanda di abitazioni, servizi, scuole, welfare e mobilità. La trasformazione digitale ridefinisce il contenuto di vecchie e nuove professioni, e i rapporti tra produzione, lavoro, conoscenza e spazio urbano. La riconversione dei sistemi produttivi rende decisivo il ruolo delle città come spazio privilegiato dell’innovazione, della formazione superiore e dell’integrazione tra ricerca e impresa. La crescente difficoltà di accesso alla casa non rappresenta soltanto un problema sociale, ma incide direttamente sulla capacità delle città di attrarre giovani, competenze e investimenti.
Nel complesso tali cambiamenti – già in atto o in fieri – sono all’origine della crescente competizione tra i territori, e non sono semplicemente all’origine di nuovi problemi urbani. In modo ancor più decisivo essi interrogano direttamente la capacità delle città di continuare a svolgere il ruolo di motori dello sviluppo economico, dell’innovazione, della coesione sociale e della qualità della vita (Talia 2026, in corso di pubblicazione).
È infatti ragionevole supporre che la questione urbana contemporanea non derivi più principalmente dagli effetti dell’urbanizzazione. Al contrario, essa implica più direttamente le condizioni necessarie affinché i sistemi urbani mantengano quella centralità economica, sociale e culturale che ha caratterizzato le economie mature negli ultimi decenni. In altre parole, non si tratta più di indirizzare la crescita della città, ma di governare la trasformazione della società urbana in una fase di crescita debole, di declino demografico e di profonde transizioni ambientali e tecnologiche.
Questa inversione di prospettiva modifica il significato stesso delle politiche territoriali. La crisi climatica impone di ripensare il metabolismo urbano, l’uso delle risorse, la sicurezza del territorio e l’adattamento degli insediamenti. La rigenerazione urbana non consiste semplicemente nel recupero del patrimonio edilizio esistente, ma tende a trasformarsi in una politica di innovazione economica e di adattamento climatico. L’inverno demografico modifica profondamente la domanda di abitazioni, servizi, scuole, welfare e mobilità. Le innovazioni tecnologiche e l’intelligenza artificiale ridefiniscono i rapporti tra produzione, lavoro, conoscenza e spazio urbano. La riconversione dei sistemi produttivi rende decisivo il ruolo delle città come luoghi dell’innovazione, della formazione superiore e dell’integrazione tra ricerca ed impresa. La crescente difficoltà di accesso alla casa non rappresenta soltanto un problema sociale, ma incide direttamente sulla capacità delle città di attrarre giovani, competenze e investimenti.

Il Libro bianco sulla questione urbana

Evidentemente abbiamo raggiunto un importante momento di svolta. Se nel secolo scorso l’urbanizzazione produceva problemi che la disciplina urbanistica era chiamata ad affrontare, oggi è la qualità del governo del territorio a condizionare la possibilità stessa dello sviluppo economico, della coesione sociale e della sostenibilità ambientale. La questione urbana non è più un capitolo delle politiche pubbliche: è il luogo nel quale convergono le principali sfide nazionali.
Da questa consapevolezza prende forma anche la proposta che l’Inu ha inteso sviluppare a partire dall’ampio confronto avviato con il convegno "Oltre l’eclissi della questione urbana in Italia", svoltosi a Roma il 24 giugno 2026. L’obiettivo, certamente ambizioso, non intende limitarsi a riaprire il dibattito disciplinare, ma si propone di creare le condizioni per una nuova stagione di politiche territoriali.
Negli anni ’60 e ’70 l’urbanistica italiana non era soltanto una disciplina tecnica. Essa puntava a costituire una cultura riformatrice, in grado di dialogare con economisti, sociologi, amministratori, giuristi e movimenti sociali.
Oggi questo intreccio appare molto più debole e incerto. Se da un lato la classe dirigente ha progressivamente rinunciato a pensare al territorio come al risultato di un grande progetto nazionale, dall’altro l’urbanistica ha spesso finito per ripiegarsi su se stessa, privilegiando la dimensione tecnico-procedurale della disciplina e abdicando, almeno in parte, alla sua capacità di elaborare una proposta politica e culturale per il Paese.
Pur senza indulgere alla nostalgia, non possiamo fare a meno di riconoscere che le principali difficoltà che stiamo affrontando in questi anni non dipendono tanto dalla mancanza di nuovi strumenti normativi, quanto dalla assenza di una visione condivisa delle prospettive che ci troviamo di fronte. Quando viene meno una rappresentazione del futuro, anche le riforme legislative e le innovazioni di processo finiscono inevitabilmente per rincorrere le emergenze.
È ragionevole supporre che l’elaborazione di un Libro bianco sulla questione urbana e sul governo del territorio possa rappresentare il primo passo di una inversione di tendenza. Non pensiamo pertanto ad un documento rivolto esclusivamente agli urbanisti, ma ad una piattaforma condivisa, capace di coinvolgere istituzioni, amministrazioni, università, vecchie e nuove professioni, forze economiche e sociali. Un testo da sottoporre al confronto pubblico e alle forze politiche in occasione della prossima campagna elettorale, chiedendo impegni precisi su una legge quadro per il governo del territorio e sull’adozione di una Agenda urbana nazionale.
Il Libro bianco a cui pensiamo intende giovarsi della lunga esperienza che l’Inu ha accumulato con il "Rapporto dal territorio", ma vuole aprirsi altresì alla qualificata partecipazione dei soggetti che hanno già aderito alla nostra iniziativa, e di quanti vorranno farlo nei prossimi mesi. Oltre ad affrontare in modo integrato le grandi questioni della nuova stagione urbana, ci si propone di conseguire l’obiettivo, ancora più ambizioso, di contribuire a ricostruire una cultura del territorio all’altezza delle sfide del XXI secolo. Perché la qualità delle città non riguarda soltanto chi le amministra, o chi le progetta. Da essa dipendono la competitività del sistema economico, la coesione della società, la sostenibilità ambientale e, in ultima analisi, la qualità della democrazia italiana.
Di fronte a questa ’seconda stagione’ della questione urbana è forse il caso di sottolineare come non si tratti a tutti gli effetti di un ritorno al passato. Anche perché la questione urbana non si è mai eclissata del tutto, ma è solo cambiato il modo in cui tendiamo a guardarla. In realtà è proprio questo cambiamento di prospettiva che rende sempre più indispensabile riaprire una riflessione nazionale sul governo del territorio, che richiede un cambio sostanziale del linguaggio della politica, e dell’approccio delle istituzioni e degli strumenti di intervento.
Tenendo conto dei cambiamenti che sono avvenuti negli ultimi cinquant’anni dell’urbanistica italiana, è forse il caso di segnalare i differenti paradigmi della questione urbana che si sono avvicendati in questo lungo periodo, proponendo una chiave interpretativa in grado di integrare finalmente la storia della nostra disciplina con la lettura delle trasformazioni contemporanee e le proposte politiche che si vanno consolidando. Cercando in tutti i modi di evitare al tempo stesso uno sterile rimpianto per la stagione riformista che ci siamo lasciati alle spalle, e un riferimento acritico alla ’smart city’ come soluzione universale.
Nel loro susseguirsi i tre cicli urbani che vengono individuati più di frequente in letteratura (la città dell’espansione 1950-1990; la città della trasformazione 1990-2020; la città della transizione 2020-?) non vogliono costituire un semplice artificio espositivo, ma anzi potrebbero diventare l’ossatura concettuale dello stesso Libro bianco. Grazie a questa impostazione, tale documento potrebbe offrire un contributo teorico originale, tanto da costituire non solamente un semplice aggiornamento delle tradizionali politiche urbane, ma una più ambiziosa proposta di un nuovo paradigma interpretativo (OECD 2025).

L’obiettivo di fondo del Libro bianco

Oltre a introdurre gli aspetti più problematici della transizione urbana che le grandi aree urbane stanno attraversando in questi anni (Talia 2026, in corso di pubblicazione), il Libro bianco punta a evidenziare come il superamento delle criticità che rischiano di bloccare la transizione in corso richiedano il varo di due riforme strettamente interconnesse.
La prima è una Legge quadro sul governo del territorio che restituisca centralità alla pianificazione pubblica, chiarisca il rapporto tra componente strategica e componente operativa e favorisca una maggiore convergenza tra le legislazioni regionali. Di questo tema l’Inu, e questa Rivista, si sono ampiamente occupati, e il lettore non faticherà a rintracciare l’illustrazione e i commenti critici di un testo che è stato presentato al Senato nel luglio 2026 e che può orientare il percorso di riforma.
La seconda importante innovazione è relativa invece al varo di un’Agenda urbana nazionale di cui avvertiamo da molto tempo l’esigenza, e che non deve limitarsi a costituire un mero elenco di finanziamenti, ma piuttosto l’indicazione di una strategia capace di orientare le politiche pubbliche per le città.
Questi due nuovi provvedimenti devono procedere insieme, con una riforma del governo del territorio che deve indicare gli strumenti, e l’Agenda urbana che deve individuare invece le priorità.
Nella prospettiva indicata si può cogliere una profonda innovazione nel modo di concepire la pianificazione. Se negli anni ’60 e ’70 l’innovazione consisteva soprattutto nel costruire nuovi piani; negli anni ’90 si è puntato sulla flessibilità e sulla negoziazione; oggi la sfida è diversa. Occorre costruire una capacità permanente di coordinamento, in grado cioè di mettere in relazione politiche pubbliche, livelli istituzionali, risorse finanziarie e tempi diversi delle trasformazioni. In questa prospettiva l’Agenda urbana nazionale non rappresenta solo un nuovo paradigma che la pubblica amministrazione e il sistema degli enti locali potrà adottare a riferimento, ma una forma di governance che rende possibile una pianificazione strategica adattiva, capace cioè di aggiornarsi senza perdere coerenza.
Nel tentativo di superare un gap che ha lungamente penalizzato il nostro Paese, può essere venuto finalmente il momento di rivitalizzare il Cipu (Comitato interministeriale per le politiche urbane) che è stato istituito nel 2012, ma che non è mai entrato pienamente a regime. Al contrario, tale ente può candidarsi a costituire un organismo stabile di governance multilivello, e l’Agenda nazionale urbana può definire una visione integrata dello sviluppo delle città italiane effettivamente in grado di coordinare le politiche abitative, di incentivare gli interventi sulla mobilità, di innovare gli strumenti del welfare urbano, di sperimentare nuove politiche per la transizione ecologica e l’innovazione digitale e, in definitiva, di adottare iniziative efficaci nel campo della rigenerazione territoriale e urbana.