La lezione di Emma. Diritti, cura della città pubblica e standard urbanistici

Da una frase sui diritti, a una domanda per l’urbanistica

La scomparsa di Emma Bonino ha riportato all’attenzione, insieme alla storia del suo impegno e delle sue battaglie civili, una convinzione che ne ha attraversato con continuità l’esperienza pubblica: i diritti non possono essere considerati definitivamente acquisiti. In un’intervista del 2022 ad Alba Solaro, parlando della Legge n. 194/1978 e delle condizioni concrete del suo esercizio, Bonino sintetizzava questa idea con una metafora tanto semplice quanto esigente:

"I diritti si difendono e si curano giorno per giorno.
È come andare in bicicletta, se non ti muovi cadi"

Il punto non era soltanto la possibilità di una formale regressione normativa. Era, più radicalmente, il rischio che un diritto continui a esistere nell’ordinamento e perda tuttavia effettività nelle pratiche, nelle istituzioni, nelle risorse e nelle condizioni che ne consentono l’esercizio. Nella stessa riflessione, Emma Bonino legava inoltre la difesa delle conquiste alla capacità di mantenerle in movimento, ampliandone l’orizzonte anziché considerarle concluse (Solaro 2022).
Assumere questo spunto nel campo dell’urbanistica e più in generale del governo del territorio, richiede cautela. Non si tratta di assimilare i diritti civili agli istituti della pianificazione, né di definire lo standard urbanistico come un diritto soggettivo nello stesso senso del diritto alla salute o della libertà personale. È però altrettanto vero che molti diritti formalmente riconosciuti diventano concretamente esercitabili soltanto se esistono condizioni materiali, spaziali e territoriali che ne consentono l’effettività. È qui che la riflessione può essere traslata: se i diritti devono essere “curati giorno per giorno”, dobbiamo chiederci se anche le conquiste incorporate dall’urbanistica nel proprio sistema di regole possano essere considerate definitivamente al sicuro e, soprattutto, che cosa significhi oggi evolutivamente curare i diritti nella città e attraverso la città.

I diritti hanno una dimensione spaziale

La Costituzione offre un punto di partenza particolarmente significativo. L’art. 3 non si limita a sancire l’eguaglianza formale ma attribuisce alla Repubblica il compito di rimuovere gli ostacoli economici e sociali che limitano «di fatto» libertà ed eguaglianza e impediscono il pieno sviluppo della persona. Va riconosciuto che quel «i fatto» ha anche una dimensione territoriale. Il diritto alla salute, riconosciuto dall’art. 32, dipende anche dalla qualità dell’ambiente nel quale si vive, dall’accessibilità ai servizi, dall’esposizione all’inquinamento, dalle condizioni dell’abitare e della mobilità; analogamente, l’istruzione, la socialità, la partecipazione e l’accesso alle opportunità urbane presuppongono strutture, spazi e reti concretamente raggiungibili.
In particolare la casa merita, in questa prospettiva, una considerazione specifica. L’abitare non costituisce soltanto un bisogno primario né può essere ricondotto alla disponibilità materiale dell’alloggio. Nel campo dell’urbanistica, il diritto all’abitare riguarda anche la possibilità di accedere, a partire dalla propria casa, ai servizi, al lavoro, all’istruzione, alla mobilità, agli spazi pubblici e alle opportunità urbane. La condizione abitativa dipende quindi dalla localizzazione, dall’accessibilità economica, dalla qualità ambientale del contesto e dalla relazione con le dotazioni collettive. È per questo che la questione della casa non può essere trattata come politica settoriale separata: suolo, rendita, produzione edilizia, trasporti, servizi e standard concorrono insieme a determinare la qualità e l’equità dell’abitare.
In questo quadro assume particolare rilievo il concetto di prossimità. Il rilanciato dibattito sulla “15-minute city” ha riportato al centro della pianificazione la condizione di accedere alle funzioni essenziali della vita quotidiana attraverso spostamenti brevi, soprattutto pedonali e ciclabili. La prossimità, tuttavia, non coincide con una soglia temporale universale né con una semplice distanza metrica: è una componente dell’accessibilità e della riduzione delle disuguaglianze e dipende dalla distribuzione spaziale dei servizi, dalla qualità e continuità delle reti, dalla morfologia urbana, dalle condizioni di sicurezza e dalle differenti capacità di movimento delle persone (Moreno et al. 2021).
I diritti, dunque, hanno una geografia. Possono essere universalmente riconosciuti e risultare, nello stesso tempo, profondamente diseguali nella loro concreta fruibilità a seconda del luogo in cui si vive. È in questo senso che l’urbanistica entra nello spazio dei diritti: non perché li attribuisca direttamente ma perché contribuisce a produrre, distribuire e organizzare le condizioni territoriali della cittadinanza. La casa e gli standard non sono istituti equivalenti ma la loro relazione rende evidente un punto essenziale: un alloggio diventa pienamente parte della città solo se è inserito in un sistema accessibile di servizi, attrezzature, spazi collettivi e mobilità. Da questa prospettiva deriva la possibilità di leggere gli standard urbanistici non come un mero insieme di quantità da rispettare ma come uno dei dispositivi attraverso i quali il progetto pubblico della città garantisce dotazioni, servizi e prestazioni, tenendo insieme livelli minimi, specificità territoriali e capacità progettuale della pianificazione locale (Giaimo 2022). È anche su questa integrazione tra casa e città pubblica (anche oltre gli standard) che una agenda urbana contemporanea deve misurare la propria efficacia.

Gli standard urbanistici come garanzia della città pubblica: una conquista da mantenere efficace

Valenza e portata storica del Dm n. 1444/1968 e degli standard urbanistici sono, da tempo, acquisiti nella cultura disciplinare: la determinazione di soglie minime inderogabili ha contribuito a sottrarre la produzione della città alla sola logica dell’edificabilità privata, rendendo la città pubblica – scuole, attrezzature, verde, spazi collettivi – una componente necessaria della trasformazione urbana. I “18 mq per abitante” previsti nel 1968 per gli insediamenti residenziali sono diventati, in questa prospettiva, molto più di un parametro quantitativo: la traduzione normativa di un principio di garanzia collettiva. La riflessione degli ultimi decenni ha già ampiamente messo in evidenza, insieme a questa conquista, i suoi limiti e la necessità di attualizzarne contenuti e modalità di applicazione (Giaimo 2019, 2022).
Non occorre quindi tornare a dimostrare la rilevanza storica degli standard. La questione utile, oggi, è quasi opposta: possiamo considerare quella conquista definitivamente acquisita solo perché la norma continua a esistere?

"Se non ti muovi cadi"

È qui che la metafora della bicicletta espressa da Emma Bonino diventa una vera chiave interpretativa. Una garanzia può non essere formalmente cancellata e, tuttavia, perdere progressivamente capacità di produrre gli effetti per i quali era stata costruita. Nel campo degli standard ciò avviene quando la dotazione nominale si separa dalla sua effettiva fruibilità: quando esiste sulla carta ma non è realizzata o mantenuta, quando è territorialmente squilibrata, quando è difficilmente accessibile, quando non risponde più alla struttura demografica e sociale o alle nuove condizioni ambientali, quando non è utilizzata e sviluppata evolutivamente.
Che la sola quantità non sia sufficiente è indiscutibile. Lo è altrettanto il fatto che la città contemporanea debba misurarsi con fragilità climatiche, ambientali, abitative, demografiche e sociali, con fabbisogni e domande che rendono più complesso il significato stesso di ‘dotazione’. Una città può presentare una buona dotazione quantitativa media di servizi e, nello stesso tempo, risultare difficilmente abitabile per una parte crescente della popolazione se l’accesso alla casa è economicamente insostenibile o se l’offerta accessibile si concentra in localizzazioni lontane dalle reti e dalle opportunità urbane. Il punto da assumere come avanzamento disciplinare non è dunque contrapporre qualità e quantità, ma verificare se una soglia quantitativa continui a tradursi in una prestazione effettiva, territorialmente equa e durevole, efficace. In questa prospettiva diventano decisive la distribuzione delle attrezzature, la prossimità, l’accessibilità universale, la qualità degli spazi, la capacità di svolgere più funzioni e la continuità della gestione nel tempo.
La questione degli standard torna così ad essere, prima ancora che un problema di computo, un problema di efficacia della stessa pianificazione. Il passaggio dalla dotazione prevista alla dotazione effettivamente disponibile, accessibile e performante rende evidente che la tutela della città pubblica non può essere affidata alla sola permanenza di una norma: richiede strumenti capaci di leggere le diseguaglianze territoriali, di orientare le priorità e di verificare nel tempo gli esiti delle trasformazioni, azioni per tenerla viva. È precisamente in questo scarto tra garanzia formale e prestazione reale che il monito di Emma Bonino acquista, per l’urbanistica, una particolare forza: non basta che il diritto resti scritto, occorre continuare a costruire le condizioni che lo rendono esercitabile.

Rigenerazione urbana: casa, standard e innovazione della forma del piano

Gli standard del 1968 sono nati entro una città che cresceva per espansione (soprattutto privata): alla nuova capacità insediativa dovevano corrispondere nuove quantità di spazi e attrezzature pubbliche. Oggi, nell’epoca del contenimento del consumo di suolo e della rigenerazione, una parte crescente delle trasformazioni interviene nella città già urbanizzata, dove le dotazioni esistono ma possono essere diseguali, obsolete o inadeguate rispetto ai nuovi bisogni e alle prestazioni ambientali e sociali richieste. Il problema non è dunque soltanto quanto standard aggiungere, ma come conoscere, qualificare, redistribuire e mantenere la città pubblica esistente. Per questo innovazione degli standard e innovazione della forma del piano sono questioni inseparabili.
La rigenerazione rende ancora più evidente la necessità di ricomporre casa e città pubblica. Intervenire sul patrimonio esistente non significa soltanto recuperare edifici o aumentare l’offerta residenziale ma interrogarsi su chi possa abitare i luoghi trasformati, a quali condizioni e con quale accesso alle dotazioni e alle opportunità urbane. La questione abitativa torna così al centro della questione urbanistica: politiche della casa, regolazione degli usi del suolo, standard, mobilità, servizi e qualità ambientale devono essere considerate parti di una stessa strategia. Una Agenda urbana capace di affrontare le fragilità contemporanee della città dovrebbe assumere questa integrazione come criterio ordinatore, evitando che la produzione o il recupero di alloggi procedano separatamente dalla costruzione delle condizioni territoriali dell’abitare.
Una direzione di lavoro significativa è quella che distingue, nel piano urbanistico generale, una componente strutturale e strategica da una componente regolativa, affiancandovi una funzione operativo-progettuale per le trasformazioni complesse. Nella proposta Inu di legge di principi del 2024, la prima definisce finalità, obiettivi, esiti attesi e prestazioni, comprese le dotazioni urbanistiche e territoriali, senza attribuire direttamente diritti edificatori; la seconda disciplina il territorio e il patrimonio esistente non interessati da trasformazioni complesse; la funzione operativa traduce gli obiettivi in progetti e accordi attuativi (Galuzzi et al. 2024) in dimostrata coerenza con la componente strutturale.
Per gli standard, questa impostazione consente di passare dalla
sola conformità quantitativa alla verifica dell’effettiva coerenza delle trasformazioni con gli obiettivi pubblici del piano. Dove sono necessarie regole inderogabili, la conformità resta essenziale; nella dimensione operativo-progettuale della rigenerazione diventa invece centrale una valutazione motivata di coerenza rispetto a obiettivi strutturali e prestazionali. Ciò richiede quadri conoscitivi aggiornabili sulle dotazioni effettive, indicatori di accessibilità e prestazione, individuazione dei deficit, programmazione delle risorse e monitoraggio degli esiti. Rendere effettiva la città pubblica significa anche verificare nel tempo realizzazione, gestione, manutenzione e capacità di adattamento delle dotazioni.
In questo quadro la città pubblica può essere reinterpretata come infrastruttura territoriale e socio ambientale e multifunzionale. Una scuola è anche presidio civico e nodo di prossimità; un parco può essere insieme spazio di socialità, infrastruttura ecologica e dispositivo di adattamento climatico; una strada può concorrere alla mobilità attiva, alla sicurezza, all’ombreggiamento e alla gestione delle acque. Le prestazioni multiple non sostituiscono le quantità minime: ne qualificano il significato e riportano gli standard dentro il progetto contemporaneo della città.

Una conquista si difende facendola avanzare

La questione che oggi interessa non è ribadire che gli standard urbanistici hanno rappresentato una conquista sociale e disciplinare ma stabilire quale ulteriore avanzamento sia necessario perché quella conquista continui a produrre i propri effetti in città e territori profondamente mutati e in crisi. Anche qui il monito di Emma Bonino (che può essere esteso alla stessa democrazia) è utile nella sua struttura più profonda: la difesa dei diritti non coincide con la loro conservazione immobile, ma richiede movimento, continua attenzione e capacità di estenderne concretamente il campo di efficacia.
Applicato alla pianificazione, ciò significa che difendere incrementalmente gli standard non può voler dire limitarsi a preservare i “18 m2 per abitante”, né sostituire con generiche qualità le soglie quantitative esistenti. Significa stratificare nuove garanzie sopra quelle conquistate: accessibilità e prossimità ai servizi; qualità e sicurezza dello spazio pubblico; capacità di adattamento climatico; servizi ecosistemici; inclusività e accessibilità universale; continuità della gestione; distribuzione territorialmente equa delle dotazioni. Sul versante dell’abitare significa, inoltre, riconoscere che l’accessibilità alla casa e la sua localizzazione devono essere considerate in relazione alle stesse dotazioni e opportunità urbane. La quantità mantiene la funzione di soglia e viene accompagnata dalla verifica di ciò che quella dotazione rende realmente possibile.
L’alternativa non è, dunque, tra conservare e superare gli standard ma tra mantenerli e farli avanzare. Nel primo caso la norma può sopravvivere mentre la garanzia si svuota; nel secondo la pianificazione conserva il nucleo universalistico e riformista di quella conquista e lo traduce in una garanzia dinamica, capace di adattarsi alle nuove domande della città e dei territori senza indebolire le soglie minime.
In questa prospettiva, casa e standard dovrebbero tornare a essere assunti congiuntamente come questioni centrali di una Agenda urbana: non due politiche parallele che non si incontrano ma componenti di un medesimo sistema di garanzie spaziali. Riportare questa relazione dentro la pianificazione significa riaffermare il carattere non settoriale della questione abitativa e, insieme, aggiornare il significato della città pubblica.
L’interrogativo finale torna allora a essere quello più propriamente urbanistico: non ‘quanta città è possibile costruire’ ma ‘quale città è necessario garantire’. Se prendiamo ancora sul serio la metafora della bicicletta di Emma bonino, anche la pianificazione rischia di cadere quando smette di muoversi: non necessariamente perché scompaiono le sue regole ma perché quelle regole cessano di interpretare i bisogni, di contrastare le diseguaglianze e di produrre condizioni effettive di urbanità.
La lezione di Emma può allora essere riportata all’urbanistica senza forzature: custodire le conquiste significa continuare a renderle efficaci, aggiornando gli strumenti con cui casa, servizi, spazi pubblici e altre dotazioni della città pubblica concorrono a rendere concretamente esercitabili i diritti nei luoghi in cui le persone vivono.