L’urbanistica alla prova in un mondo in continua transizione

Negli ultimi anni il dibattito sul governo del territorio si è concentrato sugli ostacoli che frenano l’innovazione urbanistica: inerzie istituzionali, stratificazioni normative, resistenze culturali. Una lettura senza dubbio assai fondata, ma che oggi appare insufficiente. Se si guarda al contesto in cui tali difficoltà si manifestano, emerge infatti un elemento decisivo: la crescente inadeguatezza degli strumenti urbanistici rispetto a uno scenario profondamente mutato.
Il problema non è soltanto che le riforme tardano o procedono in modo frammentario, ma che l’urbanistica italiana continua ad operare come se il contesto fosse stabile, inseguendo le trasformazioni invece di interpretarle e orientarle. In definitiva con uno scarto crescente tra la realtà e la capacità di governo.
Anche per questo motivo proverò ad invertire la prospettiva: non partire dai limiti della disciplina, ma dalla radicalità dei cambiamenti in atto. Solo riconoscendo che le città sono già ‘sotto pressione’ è possibile restituire senso alla pianificazione. In questa chiave, il richiamo al “piano utile” non è una formula, ma una presa di posizione: o l’urbanistica tornerà ad esprimere una capacità di visione e di indirizzo, oppure rischierà di restare ai margini dei processi che stanno ridisegnando il territorio.

Tra discontinuità e anticipazioni

Per comprendere i cambiamenti in corso non è utile guardare a un passato più o meno remoto, ma a una sequenza di trasformazioni ancora in itinere che sta ridefinendo il rapporto tra società, economia e territorio. Dalla fine del primo decennio del secolo in corso si susseguono crisi ravvicinate – dalla grande recessione alla crisi dell’euro, dalla pandemia fino al ritorno della guerra in Europa e all’apertura di nuovi scenari di instabilità nel Mediterraneo e in Medio Oriente – che non possono essere letti come episodi isolati, ma piuttosto come segnali di una trasformazione dell’ordine globale, dagli esiti incerti, ma caratterizzata da una evidente discontinuità sistemica.
In questo quadro anche categorie interpretative ormai consolidate stanno perdendo la loro efficacia. La relazione diretta tra crescita economica e sviluppo urbano, a lungo data per acquisita, sta mostrando segni preoccupanti di logoramento; al punto che nelle aree più urbanizzate del Paese la dinamica delle città non segue più linearmente quella del Pil, ma tende in alcuni casi a evidenziare una possibile inversione di tendenza. Ricomporre questo quadro non significa ipotizzare la conclusione di una fase storica, ma riconoscere la natura instabile del presente e le sue implicazioni per il governo del territorio (Talia, in corso di stampa).
È dunque all’interno di questo contesto che le aree urbane appaiono oggi ‘sotto pressione’. Non si tratta di una condizione contingente, ma dell’effetto combinato di trasformazioni economiche, sociali e tecnologiche che incidono sulla struttura stessa dei sistemi urbani.
Tali sollecitazioni possono essere ricondotte ai possibili effetti di quattro trasformazioni principali. Un primo cambiamento è relativo alla crescente finanziarizzazione dell’economia e del settore immobiliare, tanto che una quota rilevante delle trasformazioni urbane risponde sempre più a logiche di valorizzazione e rendimento, piuttosto che a bisogni sociali e produttivi. Ne derivano crisi di accesso all’abitazione e un rafforzamento delle disuguaglianze tra territori, e all’interno delle città (Aalbers 2016).
Una seconda riconfigurazione è legata alla riorganizzazione delle attività produttive, con processi di de-industrializzazione, delocalizzazione e sviluppo di nuove infrastrutture – logistica, piattaforme digitali, data center, reti energetiche – che modificano profondamente la geografia degli insediamenti e i fabbisogni territoriali e di energia (Floridi 2025).
Una terza, importante, metamorfosi è di natura demografica e sociale: declino e invecchiamento della popolazione, polarizzazione tra aree attrattive e in declino, trasformazioni della domanda di servizi. Questi fenomeni non riducono le criticità urbane, ma le rendono più complesse, incidendo sul welfare territoriale e sulla distribuzione delle opportunità (Summers 2016).
Un ultimo e significativo mutamento concerne infine le politiche pubbliche più recenti, con particolare riferimento al PNRR: un programma che ha certamente attivato risorse rilevanti, ma prevalentemente entro logiche settoriali e frammentarie. Senza un quadro strategico unitario, l’accumulo degli interventi sta rischiando di produrre esiti disomogenei, ma senza incidere in modo sostanziale sulla qualità urbana complessiva (Boeri 2023).
Nel loro insieme, queste dinamiche non accompagnano più automaticamente lo sviluppo economico, ma possono diventare vincoli importanti alla sua prosecuzione. Le città, da motori della crescita, rischiano così di trasformarsi in contesti segnati da conflitti tra domanda sociale, logiche di mercato e capacità di regolazione pubblica.

Se la pianificazione viene messa nell’angolo

Di fronte a queste evidenti criticità, cui sono sottoposte le principali aree urbane, il ruolo della pianificazione appare progressivamente ridimensionato, con un ricorso al progetto urbanistico che si sviluppa in uno spazio decisionale sempre più ristretto, e sottoposto a pressioni concomitanti, e spesso convergenti.
Anche per effetto delle ripetute iniziative di semplificazione e deregolamentazione a cui stiamo assistendo da anni, l’attenzione degli amministratori (e dei cittadini) tende a spostarsi dal disegno d’insieme della città alla gestione di interventi puntuali, spesso promossi da soggetti privati e scollegati da una visione d’insieme. Ne consegue il frequente slittamento dal piano all’intervento, con programmi speciali, deroghe, accordi e procedure semplificate che tendono a sostituire gli strumenti ordinari. Ma quando il quadro generale arretra, l’intervento puntuale non si rivela più efficace. Anzi, diventa più discrezionale, più esposto alle asimmetrie nei rapporti di potere, meno capace di produrre coerenza
In questo contesto la semplificazione è stata spesso interpretata nei termini di una narrazione politica generale, e non come una razionalizzazione intelligente di procedure e livelli decisionali. Ne consegue una implicita delegittimazione del governo pubblico del territorio, e una sovrapposizione sempre più frequente tra edilizia e urbanistica che rischia di produrre un progressivo indebolimento del ruolo del piano. E questo proprio mentre la complessità delle trasformazioni dovrebbe richiedere un rafforzamento della capacità pubblica di indirizzo (Talia 2025).
È solo il caso di interrogarsi a questo punto se la marginalizzazione dell’urbanistica possa rappresentare una tendenza irreversibile, o se al contrario si debba ritenere che il ricorso a tale disciplina – anche alla luce della discontinuità e della instabilità degli attuali scenari urbani – debba essere ritenuta più necessaria che mai.
Naturalmente non si tratta qui di negare l’utilità di iniziative che puntano a rendere più snelli ed efficienti i procedimenti amministrativi, ma di riconoscere che il governo del territorio non può essere relegato ad una sommatoria di atti semplificati e autoreferenziali. L’articolazione delle trasformazioni in atto richiede strumenti capaci di integrare dimensioni diverse, e di orientare le scelte nel medio-lungo periodo.

I rischi emergenti

Le conseguenze di questa involuzione sono evidenti, e tendono progressivamente ad accentuarsi. Nel corso degli ultimi anni non solo abbiamo registrato una crescente perdita di coerenza dei sistemi insediativi – con effetti sempre più marcati sulla qualità urbana e sulle dotazioni territoriali – ma abbiamo potuto realizzare che il decrescente ricorso agli strumenti di governo del territorio [1] ha finito per tradursi nell’assenza di una visione unitaria e integrata del sistema urbano, e nella incapacità di garantire continuità spaziale, qualità architettonica e un’adeguata dotazione di servizi nei territori interessati dai nuovi interventi di pianificazione.
Allo stesso tempo, abbiamo potuto verificare che in assenza di strumenti attuativi, e di adeguati controlli preventivi, il ricorso crescente a istituti di semplificazione procedimentale, quali il silenzio-assenso – e gli interventi asseverati dal tecnico senza preventiva verifica amministrativa – ha comportato un sensibile aumento del contenzioso tra soggetti privati, professionisti e organismi di controllo. Questo fenomeno, oltre a produrre incertezza, rischia di rallentare ulteriormente i processi decisionali, e di scoraggiare la partecipazione dei cittadini ai processi partecipativi, con ricadute assai negative sulla qualità democratica delle scelte in materia di governo del territorio.
Sul piano dell’equità, il rischio è poi quello di un’ulteriore accentuazione delle disuguaglianze: norme uniformi, applicate in contesti diversi, possono produrre esiti divergenti, contribuendo a rafforzare il modello di un Paese a più velocità. Dove arretra la pianificazione cresce la frammentazione: parti di città che si trasformano rapidamente e altre che invece ristagnano, aree servite adeguatamente e altre ignorate dal welfare, funzioni che si localizzano dove la rendita è più elevata e non dove l’interesse pubblico lo richiederebbe.

L’esigenza di una riforma

In questa prospettiva è abbastanza evidente che il superamento delle criticità che abbiamo passato in rassegna presuppone un processo di riforma che non dovrà limitarsi ad operare una correzione tecnica del quadro normativo vigente. Si rende necessaria, al contrario, una revisione ben più ampia delle relazioni tra i livelli di governo, un rafforzamento delle capacità amministrative e, soprattutto, una chiara definizione degli obiettivi da perseguire.
È in questo contesto che si inserisce il lavoro sviluppato dall’Istituto nazionale di urbanistica per la definizione di una legge di principi sul governo del territorio. Una proposta che si distingue per il tentativo di costruire un impianto fondato su riferimenti generali chiari e stabili, e in grado di orientare la legislazione regionale e l’esercizio della pianificazione. Tra i principi individuati assumono particolare rilievo la sostenibilità, la centralità del piano, la co-pianificazione interistituzionale e l’attenzione alle dotazioni territoriali, intese anche come livelli essenziali delle prestazioni.
A tali finalità si affiancano alcune direttrici operative – contenimento del consumo di suolo, perequazione, compensazione, rigenerazione urbana – che mirano a rendere effettivi gli obiettivi enunciati.
Il valore di questa impostazione non risiede soltanto nei contenuti specifici, ma nella capacità di offrire una cornice coerente entro cui collocare le diverse politiche. In un contesto segnato da interventi spesso emergenziali e disorganici, la proposta dell’Inu si basa essenzialmente sul tentativo di ricostruire una visione d’insieme. Il rilancio della pianificazione passa in definitiva non solo attraverso la definizione di nuove norme, ma anche mediante il rafforzamento delle competenze e delle pratiche.
In questa direzione, assume un particolare rilievo il tema della formazione, sia in ambito universitario, sia nel campo dell’aggiornamento professionale permanente. L’impegno dell’Inu in questo ambito vanta una tradizione ormai consolidata, ma dovrà confrontarsi con esigenze rinnovate, legate alla complessità delle trasformazioni in atto.
In questo quadro, l’idea di un “piano utile” – a cui abbiamo già dedicato il XXXII Congresso dell’Inu del 2025 – assume un significato particolare. Che implica il superamento di modelli astratti di pianificazione in favore di strumenti integrati, in grado di incidere concretamente sui processi, connettendo dimensione strategica e operativa e attivando forme di interazione tra attori plurali.

Considerazioni conclusive

Nel quadro qui delineato emerge con chiarezza come la riforma del governo del territorio non possa essere affrontata attraverso una sequenza estemporanea di interventi settoriali o correttivi. Essa richiede, piuttosto, una ridefinizione del rapporto tra livelli istituzionali, strumenti di pianificazione e capacità amministrative, all’interno di un disegno coerente e condiviso.
In questa prospettiva si colloca la proposta dell’Inu di una legge di principi del governo del territorio, che individua nella sostenibilità, nella centralità del piano e nella co-pianificazione alcuni riferimenti fondamentali. Il rilancio della pianificazione presuppone, tuttavia, anche il rafforzamento degli strumenti operativi e un investimento strutturale nelle competenze.
La semplificazione può produrre esiti positivi solo se inscritta in una strategia più ampia; diversamente, rischia di indebolire la capacità di governo e di accentuare le disuguaglianze.
La questione centrale diventa allora quella di ricostruire un quadro di riferimento condiviso entro cui la pianificazione torni a esercitare una funzione di indirizzo effettiva: non come adempimento formale, ma come pratica concreta, orientata alla qualità dei territori e alla coerenza dei processi di trasformazione. In un contesto instabile, attraversato da pressioni crescenti, il punto non è se l’urbanistica sia ancora necessaria, ma in quale forma possa tornare a esserlo – e con quale capacità di incidere sulle traiettorie del cambiamento.