La condizione contemporanea pone l’agenda del governo del territorio di fronte a un’evidenza: la transizione ecologica non è più un capitolo aggiuntivo delle politiche urbane e territoriali ma va assunta quale ‘matrice’ entro cui si definiscono priorità, regole e investimenti. Per la pianificazione ciò significa assumere un compito più esigente e ambizioso che la sola regolazione della crescita, seppur per trasformazioni: ridurre rischi e vulnerabilità, orientare l’uso del suolo e delle risorse, ricomporre disuguaglianze e rendere attuabili obiettivi climatici e di tutela della biodiversità.
In questa cornice, governo del territorio e governance ambientale non sono ambiti separati: si intrecciano in un’unica domanda pubblica, che riguarda la capacità delle istituzioni di produrre traiettorie sostenibili e verificabili. La differenza rispetto alla prospettiva che si delineava all’inizio degli anni 2000 è evidente: se la crisi economica e la riduzione delle risorse pubbliche erano già percepite come fattori destabilizzanti, oggi, oltre a vincoli finanziari e capacità amministrativa diseguale, si impongono limiti biofisici e pressioni ambientali che ridefiniscono l’idea stessa di ‘sviluppo’. La pianificazione si può affermare come utile e necessaria attività del governo del territorio nella misura in cui sappia mettere in tensione le sue diverse nature e funzionare come dispositivo di riferimento, orientamento e garanzia: individuando e assegnando obbiettivi, stabilendo criteri, rendendo espliciti esiti attesi e trade-off, proponendo efficaci strumenti di attuazione e di misura gli esiti.
La transizione ecologica ridefinisce il modo in cui si orienta la domanda di pianificazione, richiede di uscire dalla retorica delle locuzioni ombrello (sviluppo sostenibile, rigenerazione, verde, mobilità dolce) e dimostrare che le scelte producono gli esiti attesi. In tal senso emerge quale nozione chiave quella di ‘prestazione territoriale’ rispetto alla quale diviene necessario identificare la possibile formulazione tecnica nel piano: bilancio di suolo e impermeabilizzazione, accessibilità e prossimità ai servizi essenziali, equità socio-territoriale e condizioni di abitabilità, continuità ecologica e infrastrutture verdi/blu, comfort microclimatico e qualità ambientale urbana, riduzione dell’esposizione al rischio e sicurezza territoriale, sono possibili ‘ambiti prestazionali’ da rubricare nelle norme e considerare negli scenari di Vas.
Praticare una pianificazione orientata alla prestazione richiede un rinnovamento del piano urbanistico, che deve disporre di tre contenuti tecnici, depositati in altrettanti elaborati: i) uno ‘stato di fatto’ (baseline), rappresentativo e interpretativo delle condizioni iniziali, basato su contenuti misurabili, ii) un set minimo di indicatori (pochi, robusti, verificabili) riferito ai contenuti, iii) uno strumento di gestione dell’attuazione da intendersi quale protocollo di verifica dell’implementazione del piano rispetto ai risultati conseguiti nell’arco del tempo (orientando meglio i piani di monitoraggio e le stesse Vas).
Senza questi elementi, la pianificazione resta una retorica di obiettivi, vulnerabile a contenziosi, eccezioni e negoziazioni opache.
Questa prospettiva richiede una revisione della cultura tecnica urbanistica a partire dagli standard ex Di n. 1444/68. Il quadro tradizionale (standard quantitativi minimi) ha svolto una fondamentale funzione di garanzia che non deve essere rimossa ma affiancata anche da una lettura prestazionale (Giaimo, Salata e Santolini 2019): qualità, accessibilità, continuità, capacità ecosistemica. In questa direzione, la città pubblica diventa non solo un insieme di aree e attrezzature, ma un sistema di prestazioni che offre effettivi diritti nel territorio: prossimità ai servizi, accesso a spazi aperti e natura urbana, mobilità pubblica e dolce, sicurezza, qualità ambientale e urbana. Il discorso sulla città pubblica contemporanea deve affrontare esplicitamente due dimensioni: ecologica e distributiva. Se la città pubblica è la parte ‘garantita’ dei ‘diritti ai servizi’, ciò che permette di conseguire coesione, salute, accessibilità, qualità dello spazio urbano, non può essere solo dotazione materiale: deve incorporare i servizi resi dagli ecosistemi per garantire capacità di adattamento del sistema urbano. Suolo permeabile, gestione delle acque, ombreggiamento, continuità ecologica, mitigazione delle isole di calore, rinaturazione e infrastrutture verdi/blu non sono accessori ma sono dispositivi di sicurezza e benessere.
Qui il concetto di servizi ecosistemici del suolo è particolarmente utile, perché rende visibile ciò che la pianificazione spesso ha trattato come ‘vuoto’: il suolo come infrastruttura ecologica che regola acqua, carbonio, biodiversità e microclima. Se il suolo è riconosciuto come infrastruttura e fattore, allora la pianificazione può tradurre obiettivi ambientali in criteri operativi: soglie di permeabilità, sistemi di drenaggio urbano sostenibile, priorità di de-impermeabilizzazione, reti ecologiche, standard di prossimità al
verde, criteri localizzativi e prescrizioni per ridurre esposizione a rischio.
Questa impostazione richiedere di riconoscere un’evidenza cruciale: la transizione ecologica è territorialmente diseguale e poco efficace se non viene governata. Le prestazioni urbane e ambientali non possono essere lasciate ad una incerta fase attuativa, né al solo mercato. Occorre una regia pubblica e proattiva che garantisca un’organizzazione spaziale delle funzionalità ecologiche in grado di conseguire una distribuzione equa delle prestazioni, evitando che rigenerazione e green diventino strumenti di selezione sociale e territoriale.
Sulla qualità della città pubblica e della condizione insediativa aleggia l’incertezza delle risorse economiche per conseguire tali obbiettivi. In un contesto di vincoli di bilancio, la questione decisiva è come costruire meccanismi stabili e legittimi di cattura del valore generato da decisioni pubbliche e trasformazioni private. Non si tratta di demonizzare il mercato ma di riconoscere che una parte del valore immobiliare e fondiario deriva - o è generato - da scelte pubbliche (piano, infrastrutture, servizi) e quindi è ragionevole che contribuisca al finanziamento di beni collettivi.
La discussione che emerge da alcune recenti esperienze di pianificazione sul ricorso agli extra-oneri come strumento residuale non pare priva di criticità. In alternativa, parrebbe più facilmente praticabile un piano con un impianto più chiaro relativamente a: i) un sistema di value capture collegato a obiettivi di prestazione, ii) regole trasparenti e controllabili, iii) riduzione delle pratiche episodiche, caso per caso, la cui discrezionalità alimenta contenziosi e rendite inattese.
Perequazione e trasferimenti di diritti edificatori possono essere strumenti utili solo se collocati in un quadro di trasparenza, equità e capacità amministrativa: non sono ‘scorciatoie’ ma dispositivi istituzionali della pianificazione urbanistica e del suo sviluppo operativo. In assenza di principi legislativi (oltre a riferimenti soltanto a deroghe o varianti) e regole chiare e monitorabili, il rischio è duplice: da un lato opacità e rendite, dall’altro disallineamento tra contributi, dotazioni e reali priorità pubbliche.
Ancora oggi la mancanza (ingiustificabile) di una legge nazionale di principi sul governo del territorio (ex Lc n. 3/2001) continua a produrre frammentazione e disomogeneità non sempre virtuose. Non si tratta di invocare nuovo centralismo ma di definire un minimo comune denominatore di garanzie e requisiti: sostenibilità, equità territoriale, trasparenza, partecipazione, riduzione del consumo di suolo come obiettivi strutturali e, soprattutto, orientamento a prestazioni verificabili. Una legge di principi, in questa prospettiva, dovrebbe rafforzare la coerenza tra strumenti e livelli, ridurre incertezze interpretative, e rendere più solida la legittimazione pubblica delle scelte (Barbieri e Galuzzi 2023).
Il tema riguarda prima di tutto la forma del piano di cui oggi serve distinguere e rendere espliciti le prestazioni minime e la città pubblica, le invarianti ecologiche e di sicurezza (suolo, rischio, reti verdi/blu), i dispositivi attuativi e le sequenze di implementazione (priorità, risorse, responsabilità).
Un piano può e deve essere adattivo ma la sua attuazione non può essere indeterminata. L’adattività deve poggiare su dati, indicatori, chiari obbiettivi e prestazioni assegnate, e un registro-processo di tracciabilità delle decisioni, su esplicite e robuste cornici di senso, cioè su un regime di accountability e discrezionalità motivata che consenta di agire per coerenza e di interpretare le scelte senza trasformarle in arbitrio.
Anche quando esistono buone strategie e risorse, la transizione ecologica si blocca spesso su capacità amministrativa, dati, progettazione, procurement, coordinamento tra enti e manutenzione. Per questo un piano utile non è solo uno strumento previsivo (di scenari strategici e di usi del suolo) ma un dispositivo che definisce una sequenza strutturata di fasi, attività e strumenti (pipeline di delivery) che definiscono l’intero ciclo che dalla previsione conduce all’effettiva realizzazione dell’intervento.
La governance multilivello e la copianificazione hanno senso solo se producono decisioni implementabili: definizione di ruoli, tempi, risorse, criteri, dati condivisi. Lo stesso vale per strumenti di governance come le varie fattispecie pattizie: funzionano se trasformano la cooperazione in programmi d’azione con misure monitorabili, non se restano un luogo di consenso generalista o condivisione solo formale.
Oggi è più che mai necessario rafforzare la legittimazione del piano non solo con procedure, ma con trasparenza sostanziale. Rendere espliciti dati di scenario, assunzioni, alternative e criteri di scelta è un modo per migliorare la qualità delle decisioni e ridurre discrezionalità. Assumere una logica di ‘evidenza pubblica’ (dati e indicatori accessibili, decision log) è una forma contemporanea di garanzia democratica, perché permette controllo pubblico, confronto informato e accountability (Giaimo 2024). In un’epoca in cui la semplificazione tende ad essere invocata come soluzione universale, la trasparenza è condizione di efficacia: chiarisce ciò che è negoziabile e ciò che non lo è, rende verificabili gli esiti, aumenta la capacità di coordinamento tra enti e attori.
E’ un piano che governa la transizione ecologica con strumenti coerenti e attuabili. È prestazionale (misura e rende conto), equo (distribuisce opportunità e riduce vulnerabilità), finanziabile (cattura e ri-assegna valore in modo legittimo) e trasparente (obbiettivi ed esiti attesi, dati, criteri e decisioni argomentate). È un piano che assume suolo e sistemi ecologici come fattori e infrastrutture, integra città pubblica e servizi ecosistemici e mette l’attuazione al centro, riconoscendo che la transizione è un problema istituzionale e organizzativo oltre che tecnico.
Non serve una retorica più verde: serve una pianificazione innovata nei contenuti tecnici, più responsabile e più verificabile.
Barbieri C.A., Galuzzi P. (2023), “Finalità e punti cardinali per una Legge di principi fondamentali per il Governo del territorio e la pianificazione”, Urbanistica Informazioni, no. 311, p. 10-14.
Giaimo C. (2024), “Urbanistica Open science. Il piano come infrastruttura democratica e sostenibile”, Urbanistica Informazioni, no. 317, p. 4-6.
Giaimo C., Santolini R., Salata S. (2019), “Performance urbane e servizi ecosistemici. Verso nuovi standard?” in C. Giaimo (a cura di), Dopo 50 anni di standard urbanistici in Italia. Verso percorsi di riforma, INU Edizioni, Roma, p. 45-50.
