Il governo del territorio e le armi spuntate della semplificazione

Da almeno vent’anni il dibattito sulle politiche urbanistiche è attraversato dal sospetto che la complessità normativa rappresenti il principale ostacolo alla trasformazione del territorio e alla modernizzazione del Paese. A seguito di una valutazione siffatta la semplificazione è divenuta una parola d’ordine unificante che mira a snellire le procedure, ad abbreviare i tempi della burocrazia, a rendere più “leggeri” gli strumenti di governo del territorio e più rapide le decisioni. Questo impulso verso la facilitazione dei processi di trasformazione e di regolazione si diffonde trasversalmente nel discorso politico e amministrativo, e assume la complessità come un problema in sé, piuttosto che come un tratto fisiologico delle relazioni tra società, istituzioni, luoghi ed interessi in età contemporanea.
La cronaca più recente ha però dimostrato che molte ‘campagne’ di semplificazione – dalla unificazione dei titoli edilizi alle deroghe generalizzate per incentivare gli investimenti privati, fino alle misure di accelerazione finalizzate alla promozione delle politiche di rigenerazione urbana – hanno prodotto risultati modesti, quando non hanno causato ulteriori criticità ed effetti collaterali negativi.
Anche in virtù di questa esperienza negativa è ragionevole supporre che la complessità non possa essere considerata un mero incidente, ma la condizione ricorrente delle procedure che concorrono alla formazione delle decisioni in una pluralità di settori tra i quali l’ambiente, il paesaggio, la messa in sicurezza del territorio, la città, i diritti, lo sviluppo economico e la distribuzione della ricchezza. Ridurla ad un problema di appesantimento burocratico o di eccesso documentale significa spostare lo sguardo dal cuore politico delle scelte, che fa riferimento a seconda dei casi a conflitti, interessi divergenti, valori non negoziabili e necessità di arbitraggi pubblici. Una riforma che non affronti questo livello di complessità rischia dunque di tradire molte aspettative, e di limitarsi alla ricerca delle scorciatoie amministrative più efficaci.
In tale contesto gli urbanisti italiani hanno tardato a cogliere la pericolosità della progressiva contaminazione tra edilizia ed urbanistica, ritenendo che la distinzione tra questi due ambiti di intervento potesse reggere ai tentativi di deregolamentazione che si sono succeduti in questi anni. E tuttavia i provvedimenti più recenti evidenziano ormai l’indiscutibile pericolosità di un processo continuo di adattamento e di aggiustamento del Testo unico dell’edilizia (Dpr 380/2001), che ha prodotto interventi normativi ripetuti, frammentari e spesso di natura emergenziale, e che ha allargato ulteriormente – e in un’ottica di deregulation asimmetrica – il solco esistente tra legislazione nazionale e quadro normativo regionale (Talia 2020).
Anche per rispondere a queste criticità il disegno di legge delega per la riforma dell’edilizia e delle costruzioni che è stato approvato dal Consiglio dei ministri del 4 dicembre 2025 punta alla riorganizzazione complessiva della disciplina e alla semplificazione della legislazione vigente. Si tratta di un passaggio politico rilevante, ma al tempo stesso problematico, in quanto rischia di effettuare un ulteriore passo in avanti verso l’attenuazione – se non addirittura la cancellazione – della distinzione dei compiti tra governo del territorio e regolamentazione del settore edilizio (Talia 2025b).

La semplificazione come narrazione politica

Già ad una prima lettura risulta evidente che la riforma del Testo unico dell’edilizia miri prima di tutto a rendere più snelli i titoli abilitativi (Cila, Scia, permesso di costruire), uniformando le procedure e i tempi di risposta della pubblica amministrazione. Almeno in apparenza tale obiettivo risponde ad esigenze pressanti segnalate dagli operatori, legate a incertezze interpretative e difformità tra normative nazionali e regionali, ma l’obiettivo della semplificazione nasce in molti casi da una lettura economicista della disciplina urbanistica: meno vincoli, di conseguenza più investimenti.
Eppure la letteratura ha più volte mostrato come la deregolamentazione non produca automaticamente l’ottimizzazione dei processi, né tantomeno l’equità dei risultati. In Italia le deroghe introdotte per accelerare l’attività edilizia hanno favorito soprattutto i soggetti dotati di una ingente capitalizzazione, lasciando irrisolti i problemi strutturali delle amministrazioni locali, soprattutto nelle regioni meridionali e nei piccoli comuni.
Come osserva Tewdwr-Jones (2012) si può dunque sostenere che la convinzione che a meno norme corrisponda una maggiore efficienza nasconde un equivoco concettuale. Le decisioni territoriali sono infatti particolarmente complesse non perché esistono troppi articoli di legge da considerare, ma perché esse richiedono la risoluzione preventiva di conflitti di valore e il coordinamento delle politiche settoriali (uso del suolo, mobilità, ambiente, servizi, ecc.). Semplificare moduli e procedimenti – e al tempo stesso non effettuare una efficace regia delle politiche pubbliche – può ridurre il tempo amministrativo di alcune pratiche burocratiche, ma non è certo in grado di eliminare i nodi strutturali.
Il rischio è quello di una ‘semplificazione narrativa’: un’operazione di facciata che offre un’immagine rassicurante di ordine, ma non affronta le cause profonde dell’inefficienza. Richiamando le considerazioni di Vettoretto (2019), è utile sottolineare che tali interventi finiscono spesso per produrre una deregulation mascherata o un conflitto tra poteri che tendono a produrre un’ulteriore incertezza nella interpretazione del quadro normativo.
A fronte del messaggio – ossessivamente ripetuto, e politicamente seducente – della semplificazione come soluzione “tecnica” e neutrale (Moroni 2010), occorre segnalare il pericolo di un ampliamento della discrezionalità amministrativa e, al tempo stesso, di un indebolimento delle sedi del confronto democratico.
I prodromi di questa tendenza sono evidenti già a partire dal 2013-2014, con il “Decreto del Fare”, lo “Sblocca Italia” e, successivamente, con il Dl 76/2020 e il Dl 77/2021, che hanno orientato la legislazione verso la facilitazione dell’attività edilizia privata. Il “Salva Casa” del 2024 rappresenta il punto più avanzato di questo processo, introducendo semplificazioni per il patrimonio esistente e favorendo la regolarizzazione e la commerciabilità degli immobili.
In nome della semplificazione anche la rigenerazione urbana è stata spesso ridotta ad un insieme di strumenti edilizi sommari – ristrutturazioni o demolizioni e ricostruzioni – tradendo la ricchezza e le potenzialità di questo paradigma (Talia 2025a). I risultati di questa deriva sono sotto gli occhi di tutti, e riguardano più in particolare: instabilità normativa, incertezza del diritto, indebolimento dei controlli, confusione tra le tipologie di intervento edilizio e ampliamento delle differenze tra legislazione statale e regionale, con effetti particolarmente critici nei contesti di più alto valore paesaggistico e ambientale.

Ulteriori passi in avanti verso la marginalizzazione del governo del territorio

Il ricorso alla legge delega per un riordino della disciplina edilizia rischia di accelerare un processo di involuzione normativa caratterizzato da confusione terminologica e disaffezione nei confronti degli strumenti attuativi della pianificazione.
Nel richiamare l’urgenza di un intervento di riordino e di semplificazione di un contesto normativo divenuto farraginoso ed incoerente proprio a causa dei numerosi interventi emergenziali e derogatori succedutisi negli ultimi anni, la proposta di legge delega sembra in realtà orientata a reiterare una prassi che appare sempre meno riconducibile ad un autentico progetto di riforma del governo del territorio. Essa sembra piuttosto limitarsi a inseguire il ciclo edilizio, a facilitare i processi di finanziarizzazione e a sbloccare procedure che gli stessi precedenti interventi di ‘semplificazione’ hanno contribuito a congestionare.
L’introduzione di una sanatoria agevolata per abusi edilizi di “modesta entità”, in particolare per immobili anteriori al 1967, se da un lato consente la regolarizzazione di difformità minori, dall’altro rischia di legittimare una logica di condono permanente, prefigurando un meccanismo di “allentamento selettivo” della legalità che, come ha sottolineato Gabriele Pasqui (2017), può indebolire la credibilità del-
le politiche territoriali e incentivare comportamenti opportunistici.
Di fronte a un’iniziativa politica il cui perimetro sembra ormai eccedere le sole forze di governo, e che sembra orientata a rinunciare ad una riforma più ambiziosa e sistemica del governo del territorio, risulta dunque indispensabile ribadire l’urgenza di un salto di qualità culturale e disciplinare che produca effetti significativi, e che punti a contrastare il rischio di un progressivo offuscamento della distinzione tra edilizia ed urbanistica che è possibile presagire nel disegno di legge delega recentemente approvato.

Urbanistica ed edilizia: una distinzione da preservare

Uno degli effetti più preoccupanti dei provvedimenti adottati negli ultimi anni è il progressivo offuscamento della distinzione tra urbanistica ed edilizia. Le conseguenze più significative di questa progressiva sfocatura dei confini tra queste due dimensioni dell’azione pubblica vanno ricercate nell’ampliamento delle possibilità edificatorie indipendentemente dal piano, nella riduzione dei controlli ex-ante, nella sostituzione della visione d’insieme con la logica del caso per caso ed infine nel tentativo di affrontare problemi strutturali con strumenti edilizi.
A questa distinzione non corrisponde dunque un tecnicismo, ma un equilibrio certamente instabile, anche se costituzionalmente fondato. In particolare si tratta di un bilanciamento che affida agli articoli 9 (che tutela il paesaggio e il patrimonio culturale in una dimensione tipicamente urbanistica e territoriale), 41 (che riconosce la funzione sociale dell’edilizia), 42 (che ricorda che la proprietà privata è garantita, ma regolata dalla legge che può limitarne il godimento o prevederne l’esproprio per motivi di interesse generale) e 117 (che attribuisce allo Stato e alle Regioni un intreccio complesso in materia di governo del territorio, edilizia, ambiente, …) il compito di presidiare la tenuta di una divisione di competenze tra urbanistica ed edilizia, con sentenze della Corte costituzionale che hanno più volte ribadito [1] che spetta all’urbanistica svolgere una missione ordinatrice e preminente, e che tocca all’edilizia svolgere una funzione attuativa e subordinata.
Nonostante la distinzione tra urbanistica ed edilizia non costituisca, come si è detto, un mero tecnicismo, il perdurare di tensioni e conflitti tra diritto alla proprietà e interesse pubblico, tra iniziativa privata e scelte della pubblica amministrazione, tra norme edilizie e governo del territorio, rischia di generare conseguenze assai negative, riconducibili in particolare alla compromissione del paesaggio e dell’ambiente, alla messa a repentaglio delle risorse e dei valori socio-economici e culturali delle città italiane, alla perdita di qualità urbana e alla rinuncia di una visione strategica del futuro delle nostre città (Civitarese Matteucci e Urbani 2025).

Il vero campo della riforma

Nel tentativo di trarre qualche provvisoria conclusione dalle considerazioni che abbiamo sviluppato in questo contributo – e dagli scenari che possono aprirsi dopo l’eventuale approvazione della proposta di riforma del Codice dell’edilizia e delle costruzioni – conviene ribadire che le ripetute iniziative di semplificazione normativa e deregolamentazione hanno già messo in tensione l’esercizio della pianificazione, spostando l’attenzione dal disegno complessivo della città alla sommatoria di interventi puntuali.
In un prossimo futuro gli aggregati urbani sembrano dunque destinati ad andare incontro ad una ulteriore perdita di coerenza del sistema insediativo, e a difficoltà crescenti nel garantire qualità architettonica, continuità spaziale e dotazioni collettive. Non solo; la possibilità di intervenire in assenza di strumenti attuativi, o in carenza di controlli preventivi, può generare un aumento del contenzioso tra privati, tecnici e amministrazioni, e causare al tempo stesso una marginalizzazione della partecipazione dei cittadini.
La semplificazione può dunque accentuare le disuguaglianze territoriali, con norme semplificate e apparentemente omogenee che potrebbero essere applicate in modo diverso tra le Regioni, i Comuni e persino tra gli uffici di uno stesso ente. Ma c’è anche un’incognita ulteriore, che vede nella semplificazione un acceleratore delle disuguaglianze, fino al punto che se la riforma non verrà accompagnata da risorse dedicate agli enti locali, e da una forte integrazione con la pianificazione territoriale, i cambiamenti introdotti potrebbero generare ulteriori squilibri: su di un fronte i territori ‘forti’, capaci di attrarre investimenti e di gestire processi ad elevata complessità, e sul secondo le aree ‘deboli’, dove la deregolazione favorisce interventi incoerenti e impoverisce il capitale territoriale.
Anche tenendo conto dei limiti che caratterizzano al momento il disegno di legge delega appena trasmesso al Parlamento, [2] conviene rimarcare che la riforma del governo del territorio non può limitarsi ad effettuare solo una correzione normativa. Essa richiede una revisione delle relazioni tra i livelli di governo, indirizzando le risorse disponibili verso il potenziamento delle competenze tecniche e della capacità progettuale pubblica, e mettendo a punto gli strumenti della partecipazione per garantire qualità e trasparenza alle decisioni.
Non si tratta evidentemente di celebrare la complessità come valore, ma di riconoscerla come dato di fatto, assumendo che il governo del territorio è un processo negoziale continuo, nel quale confluiscono dimensioni tecniche, ecologiche, economiche e sociali. Per questo una riforma del governo del territorio non può ridursi ad una correzione normativa, ma deve inserirsi in una strategia di più ampio respiro che rafforzi le istituzioni, chiarisca le responsabilità e mantenga aperti gli spazi democratici.
Citare a questo punto il lavoro compiuto ormai da molti anni dall’Istituto nazionale di urbanistica in vista della definizione di una Legge di principi per il governo del territorio può apparire superfluo – almeno per i lettori abituali di questa Rivista – ma a fronte dei possibili rischi derivanti dalla eventuale approvazione di un nuovo Testo unico dell’edilizia, la proposta dell’Inu presentata al Senato il 16 luglio 2024 può offrire qualche importante “contromisura” (Inu 2024).
È questo il caso della capacità, di questa iniziativa, di fondarsi su un impianto di principi generali chiari e stabili, che a loro volta si candidano ad orientare la legislazione regionale, l’esercizio della pianificazione e i processi decisionali. Nell’offrire una cornice istituzionale e culturale che si pone l’obiettivo di ridurre conflitti e incertezze, tale proposta punta ad offrire visione e coerenza, e a muoversi in controtendenza rispetto alla produzione legislativa più recente, che ha privilegiato interventi urgenti, settoriali, spesso emergenziali, e comunque orientati a promuovere in modo indiscriminato la semplificazione.