Il PNRR aggiusta la rotta. Per andare dove?

PNRR tra risorse europee, revisione nazionale e nodi irrisolti

È indubbio che il PNRR rappresenti una delle più rilevanti occasioni di investimento pubblico per il sistema-paese italiano dalla seconda metà del ’900. Nato nel quadro del programma europeo Next Generation EU, il PNRR è stato inizialmente dotato di risorse per 235,12 mld di euro, cifra che comprende sia le risorse europee del Dispositivo per la Ripresa e Resilienza (pari a circa 191,5 mld nella prima versione, poi aumentate a 194,4 mld dopo la revisione approvata dall’Ue a dicembre 2023), sia il fondo complementare nazionale (circa 30,6 mld). In altre parole, il totale di 235 mld rappresenta la somma tra dotazione europea riconosciuta e contributo nazionale integrativo (MIMIT 2023; Camera dei Deputati 2023).
La versione iniziale del Piano, elaborata nel 2021, ha subito modifiche sostanziali durante il governo Meloni, che ha promosso una consistente revisione trasmessa alla Commissione europea nel novembre 2023, successivamente approvata a dicembre 2023. Tale revisione ha comportato un ribilanciamento delle risorse a favore di interventi ritenuti più coerenti con le politiche del governo in carica, fra cui spicca il rilancio del programma Transizione 4.0.
A fronte di tale riorientamento, diversi osservatori segnalano la marginalizzazione di una serie di interventi territoriali e sociali, in particolare quelli afferenti a rigenerazione urbana, servizi locali, sanità territoriale, edilizia scolastica, coesione e inclusione. La questione della rigenerazione urbana merita particolare attenzione: la cancellazione di fondi destinati a piani urbani integrati, interventi nelle periferie e programmi di riqualificazione rappresenta non solo un problema tecnico ma anche un paradosso politico. Proprio mentre l’8ª Commissione permanente del Senato discute la legge nazionale “Disposizioni in materia di rigenerazione urbana”, la riduzione delle risorse rischia di svuotare tale legge di contenuto ed efficacia e cioè di significatività e utilità. I fondi per la rigenerazione sono essenziali non solo per motivi urbanistici e ambientali ma soprattutto perché dovrebbero incidere direttamente sulla qualità della vita dei cittadini: spazi pubblici salubri, infrastrutture rinnovate, servizi più efficienti costituiscono diritti primari di chi abita le città. Il venir meno di queste risorse compromette la possibilità di concretizzare tali diritti in maniera equa e diffusa. La prospettiva di una politica place-based (Barca 2022), indica invece la necessità di rafforzare gli strumenti di coesione territoriale e di ancorare gli investimenti alle specificità locali, evitando approcci centralistici e uniformi.

Il rilancio di Transizione 4.0 e la penalizzazione dei progetti territoriali e sociali

A nove mesi dalla scadenza operativa del PNRR, il governo ha convocato la Cabina di regia per analizzare l’avanzamento delle 428.939 azioni finanziate e valutare criticità e ritardi. A oggi l’Italia ha incassato sette delle otto rate previste, pari a circa 153 mld di euro trasferiti e 86 mld di euro spesi effettivamente sul territorio. Diverse misure – ospedali, case di comunità, infrastrutture scolastiche – mostrano uno stato di avanzamento significativamente inferiore alle previsioni, mettendo a rischio il rispetto dei target Ue. La revisione (che dovrà essere approvata a Bruxelles) si fonda su alcuni presupposti: riallocare il 7% delle risorse da progetti a basso tasso di assorbimento verso misure più efficaci; valorizzare i settori che hanno superato le aspettative di realizzazione e impatto; introdurre nuovi strumenti finanziari e incentivare le imprese, in particolare quelle più colpite da dinamiche globali (es. dazi USA); garantire invariata la dotazione complessiva del PNRR, evitando tagli netti ai finanziamenti europei.
Entro tale scenario, con la redigenda legge di bilancio 2026 è previsto il rilancio del piano Transizione 4.0 – concepito come evoluzione congiunta di incentivi per investimenti in beni strumentali ‘smart’ di Industria 4.0 e agevolazioni fiscali per efficientamento energetico e decarbonizzazione di Transizione 5.0 (Leonardi et al. 2025) – così reintegrato nella revisione del PNRR con uno stanziamento di oltre 13 mld di euro. Il nuovo impianto prevede un sistema di crediti d’imposta modulato secondo tipologia di beni (materiali/immateriali) e soglie di investimento. Secondo il Dd MIMIT del 15.05.2025, l’accesso è condizionato a prenotazione preventiva e ad adempimenti tecnico-amministrativi che risultano spesso proibitivi per PMI e microimprese (Finera 2025).
L’analisi territoriale dell’accesso ai benefici mostra una netta prevalenza delle imprese del Nord Italia, sia in termini assoluti che relativi, a fronte di una bassa partecipazione delle imprese meridionali, spesso escluse per incapacità tecnica o vincoli di liquidità (Openpolis 2024).
Va preso atto che la rimodulazione del PNRR non ha aumentato il plafond complessivo (194,4 mld) ma ha spostato oltre13 mld da misure a basso assorbimento verso interventi a più alto impatto e più pronti alla realizzazione, tra cui, appunto, il rilancio strutturale di Transizione 4.0. I suddetti Euro ‘spostati’, sono stati reperiti con tagli o riduzioni di fondi destinati a progetti con scarsa adesione o ritardo nell’esecuzione: incentivi alla transizione energetica (Transizione 5.0) e crediti d’imposta per il lavoro, che non avevano raggiunto i volumi attesi di prenotazioni; infrastrutture sanitarie (case di comunità e ospedali) e scolastiche, caratterizzate da cantieri e gare in forte ritardo rispetto al cronoprogramma; altri programmi PNRR monitorati dalla Cabina di regia, individuati con report trimestrali per bassi livelli di spesa realmente erogata.
Secondo quanto riportato nel documento di revisione del PNRR (PCM 2023), sono stati cancellati o fortemente ridimensionati numerosi progetti a forte impatto territoriale, tra cui: rigenerazione urbana (1,2 mld); piani urbani integrati gestiti dalle città metropolitane (880 mln); edilizia scolastica (circa 600 mln); case della comunità e ospedali di prossimità (oltre 2 mld non ancora spesi al 2023 secondo Upb); interventi Snai per le aree interne (sospesi o assorbiti in capitoli più generici).
Questi tagli hanno prodotto un forte arretramento del potenziale trasformativo del PNRR nei contesti fragili, contribuendo a rafforzare le tendenze di concentrazione territoriale delle risorse.
Vanno dunque considerati gli effetti di esclusione, infatti la rimodulazione delle risorse, oltre a ridurre quantitativamente l’intervento sociale, ha prodotto effetti di esclusione qualitativa. Progetti con forte valenza inclusiva (spazi pubblici, infrastrutture sociali, mobilità sostenibile di prossimità) risultano oggi privi di canali di finanziamento, mentre le modalità selettive dei nuovi bandi tendono a privilegiare soggetti con alta capacità tecnica.

Quali implicazioni per il governo del territorio e la pianificazione?

La mancanza di risorse per progettualità integrate (es. piani integrati per periferie, patti territoriali, piani per le aree interne) indebolisce il ruolo della pianificazione urbanistica e territoriale come strumento per una governance coerente multilivello. L’assenza di un coordinamento strutturale tra PNRR e strumenti ordinari di pianificazione (generale e/o settoriale) frammenta ulteriormente il quadro della governance territoriale. L’effetto redistribuivo regressivo della revisione operata dal Governo è documentato da OpenCoesione (2024): a fronte di un aumento di fondi per Transizione 4.0, si registra una riduzione del 35% dei progetti localizzati nei comuni con meno di 10.000 abitanti. Questo indica uno spostamento sistemico verso aree già dotate di capacità infrastrutturale e progettuale, a scapito delle aree interne e periferiche.
L’impatto della revisione del PNRR sul governo del territorio sembra dunque essere profondo e plurimo. Le implicazioni vanno ben oltre la distribuzione delle risorse, toccando le fondamenta della pianificazione e della coesione spaziale. La riduzione delle risorse per la rigenerazione urbana, l’edilizia pubblica e i servizi di prossimità impoverisce gli strumenti operativi degli enti locali, riducendo la capacità di intervenire in modo coordinato su bisogni complessi e multidimensionali.
Inoltre, la concentrazione di fondi in misure orientate alla competitività e alla digitalizzazione d’impresa introduce una logica economicista nella programmazione e pianificazione delle risorse e loro allocazione, marginalizzando la centralità del progetto urbano e di territorio come dispositivo sociale e inclusivo. Le città, e in particolare le periferie urbane e le aree interne, non possono essere interpretate unicamente come contenitori di investimenti, ma devono essere governate attraverso strumenti di pianificazione generale intersettoriale e progettualità in grado di coordinare infrastrutture, servizi, ecologia e inclusione.
Il disallineamento tra il PNRR rivisitato e gli strumenti ordinari di governo del territorio – piani comunali, piani strategici metropolitani, piani della mobilità sostenibile, agende urbane – rischia di generare effetti negativi. L’assenza di un raccordo strutturato tra livelli di governo e tra strategie nazionali e locali impedisce il consolidarsi di una governance integrata, capace di dare risposte differenziate ai bisogni territoriali.
Infine, la riduzione di spazi di dialogo/concertazione fra le istituzioni ai diversi livelli e con le comunità locali compromette la legittimazione sociale delle trasformazioni urbane. Il governo del territorio, per essere efficace e sostenibile, deve basarsi su processi di collaborazione e copianificazione, inclusivi, partecipati e sensibili alle specificità locali. La revisione del PNRR, in tal senso, rappresenta un’occasione prevalentemente persa per costruire una governance policentrica, multilivello e attenta alla dimensione socio-territoriale dello sviluppo.

Che fare?

Il PNRR, nella sua versione rivista, rischia di perdere la funzione trasformativa e innovativa originaria, a causa della ulteriormente aumentata distanza tra logica di investimento centralizzata e bisogni territoriali reali. La cancellazione dei fondi per la rigenerazione urbana rappresenta una delle contraddizioni più evidenti di questa revisione: proprio mentre sembra emergere la volontà politica di approvare una legge nazionale sulla rigenerazione (Pdl Senato Testo unificato del 4.8.2025), le risorse necessarie a renderla operativa vengono sottratte. Questo paradosso rischia di svuotare la legge stessa, riducendola a una dichiarazione d’intenti ed ad un affastellarsi normativo (in un quadro ancora privo della Legge di principi del governo del territorio, come più volte sottolineato dall’Inu!) senza capacità trasformativa.
Ripristinare i fondi per la rigenerazione urbana è una questione tecnica e sociale al tempo stesso: significa restituire centralità ai cittadini, garantendo spazi pubblici di qualità, infrastrutture efficienti, servizi di prossimità. Significa riconoscere che il governo del territorio non può limitarsi a incentivare la competitività d’impresa, ma deve affrontare i nodi della giustizia spaziale, dell’equità e della sostenibilità urbana. Per restituire al Piano una coerenza sistemica e una capacità di impatto equa, è indispensabile reintrodurre una lettura territoriale degli investimenti, orientata alla rigenerazione diffusa e alla qualità della vita come obiettivo primario della pianificazione.