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L'incerta attuazione della città metropolitana di Napoli

Coppola, Esposito — 2013-03-09T18:43:40Z

Per la prima volta dal 1990, grazie anche all'impulso ricevuto dalla legge 42/2009, si è riavviato il processo di implementazione delle città metropolitane. Nello specifico l'art. 18 della legge 135 definisce le modalità di messa a punto dello statuto (comma 2 bis), individua gli organi della città metropolitana – ovvero il consiglio metropolitano e il sindaco metropolitano (comma 3) – ed enuncia i compiti della Conferenza metropolitana (comma 3 bis).
La legge 135/2012 ha quindi il merito di aver riaperto la discussione sulla Costituzione delle Città ma la sua attuazione nella prima fase ha avuto riflessi prevalentemente rispetto ai percorsi avviati dalle Regioni in relazione al riassetto delle perimetrazioni provinciali. Infatti alle proposte di riordino presentate dalle regioni è stato dato seguito con l'approvazione del Decreto legge 5 novembre 2012 n. 188 - riordino province che definisce all'art. 2 il riordino delle Province nelle Regioni a statuto ordinario. Detto decreto, inoltre modifica anche alcuni aspetti della legge 135/2012 relativi alla Città Metropolitana. Nello specifico l'art. 5 -Disposizioni relative alla Città Metropolitana- al comma 3 bis, fissa un limite temporale per la Conferenza metropolitana, alla quale partecipano «i sindaci dei comuni del territorio di cui al comma 2 nonché il presidente della provincia, con il compito di elaborare e deliberare lo statuto della Città Metropolitana entro il 30 settembre 2013», conferenza che cessa di esistere alla data di approvazione dello statuto della Città Metropolitana o comunque il 1 ottobre 2013 (comma 3 quater). Il comma 5 porta a una drastica riduzione del consiglio metropolitano che in base a questa modifica deve essere composto da non più di dieci membri (mentre per la legge 135/2012 erano sedici nelle città metropolitane con popolazione residente superiore a 3.000.000 di abitanti e dodici nelle città con popolazione residente superiore a 800.000 e inferiore o pari a 3.000.000).
Ad ogni modo va sottolineato che il Decreto legge 5 novembre 2012 n. 188 non è stato convertito in Legge per le note vicende che hanno portato alla fine anticipata del Governo Nazionale e-ad oggi- insieme all'approvazione della legge n. 228 del 2012 (legge di stabilità 2013), con la quale il Parlamento ha sospeso, fino al 31 dicembre 2013, l'applicazione dell'articolo 18 del decreto Spending Review costituisce un alibi ed un freno per l'attuazione del riordino amministrativo prospettato dal legislatore.
È inoltre opportuno precisare che con la legge di stabilità 2013 art.1 c.115 il Parlamento ha stabilito che tutte le province per le quali dal 15 novembre 2012 al 31 dicembre 2013 occorrerebbe rinnovare gli organi saranno commissariate fino al 31 dicembre 2013 Ed anche là dove è stato predisposto uno statuto provvisorio della Città Metropolitana questo non potrà essere approvato perché la conferenza metropolitana non può operare durante tutto il periodo di sospensione.

L'incerta attuazione della Città Metropolitana di Napoli

In Campania la legge relativa al riordino delle province e di istituzione della Città Metropolitana ha visto impegnate nella sua fase di avvio e di attuazione l'Ente regionale e, in assenza del Consiglio delle Autonomie Locali (Cal), la Conferenza Permanente delle Autonomie Locali ¹. La mera applicazione del dettato normativo ha imposto alla Regione Campania una riflessione sulla “soppressione” della provincia di Benevento, l'unica a non raggiungere i requisiti minimi previsti dalla legge, e dunque il suo accorpamento e/o smembramento con le province limitrofe. Nella fase iniziale, a partire dai primi di agosto 2012, l'attenzione degli enti locali campani si è dunque concentrata soprattutto su questi aspetti. A conclusione della fase di ascolto dei soggetti coinvolti il Governo regionale ha stabilito con la deliberazione n. 613 del 19.10.2012 - Riordino delle Province e loro funzioni-Adempimenti- di chiedere al Governo centrale, per evitare il determinarsi di un grave pregiudizio all'ordinamento giuridico della Repubblica e ai diritti dei cittadini, di sospendere l'esecuzione dell'art. 17 del Decreto legge 95/2012, in attesa della decisione della Corte costituzionale sui ricorsi presentati dalla Regione Campania e da altre Regioni italiane, in ordine alla legittimità costituzionale dell'articolo medesimo. Inoltre ha preso atto di quanto deliberato della Conferenza Permanente Regione Autonomie Locali e della richiesta di deroga per la Provincia di Benevento che, pur non rispondendo ai criteri dimensionali e di popolazione di cui alla deliberazione del Consiglio dei ministri del 20 luglio 2012, è una Provincia storica, preesistente all'unificazione nazionale, e dalla forte caratterizzazione identitaria e culturale. Infine con quest'atto la Giunta regionale campana ha chiesto al Governo nazionale, di determinare prioritariamente funzioni ed ambiti della istituenda Città Metropolitana di Napoli dalla cui individuazione discende il riordino dell'intero territorio regionale.
Il tema della costituzione dell'area metropolitana di Napoli è stato dunque affrontato dai soggetti politici direttamente interessati solo a partire dal mese di settembre.
È bene precisare che il percorso di passaggio della Provincia verso la Città Metropolitana di Napoli risulta essere attualmente in fase di standby.
Ciò è dovuto essenzialmente dalla mancata conversione del decreto legge 5 novembre 2012, n. 188 che+++ introduceva alcune novità rispetto alla legge 135/2012. L'incertezza normativa che ne è derivata ha rappresentato un freno per percorsi avviati ed ha indotto ad una stasi del processo impostato in attesa degli indirizzi che verranno dati dal Governo nazionale che nascerà dalle prossime elezioni.
Nello specifico il percorso di definizione della Città Metropolitana di Napoli è stato formalmente avviato con l'insediamento della Conferenza metropolitana il 21 settembre 2012.
A questo momento formale hanno fatto da corollario altri incontri, realizzati tra il settembre e l'ottobre dello stesso anno.
Nell'ambito del World Urban Forum, lo scorso 4 settembre, uno dei momenti di dibattito è stato proprio “Il Futuro delle città metropolitane” a cui hanno partecipato anche il ministro alla Funzione pubblica Filippo Patroni Griffi, il presidente della Regione Campania Stefano Caldoro, il presidente della Provincia di Bari Francesco Schittulli, il prof. Vincenzo Cerulli, ordinario di diritto amministrativo alla Sapienza di Roma, i presidenti dei Consigli provinciali di Milano, Bari e Reggio Calabria, il sindaco di Napoli Luigi de Magistris e quello di Venezia Giorgio Orsoni, che è anche coordinatore Associazione nazionale comuni italiani (Anci) per le città metropolitane, il presidente dell'Upi Giuseppe Castiglione e quello dell'Associazione nazionale piccoli Comuni.
Vincenzo Cerulli ha definito questo un momento storico, in quanto «é la prima volta dalla nascita della Repubblica che si pensa di ridisegnare in modo così incisivo i territori. Le città metropolitane rappresentano un ente totalmente inedito, reso necessario dal moltiplicarsi delle esigenze che alcune città hanno maturato negli anni. Come individuare i confini della Città Metropolitana? Non é detto che debbano coincidere con quelli provinciali» ².
Nell'ambito di questi eventi istituzionali e non, si è sviluppato un dibattito ampio tra i 91 Sindaci coinvolti, il Presidente della Provincia, il Sindaco di Napoli, i rappresentanti della Regione Campania e la sezione regionale dell'Anci.
I momenti centrali del dibattito sono stati tre incontri pubblici:
l'insediamento della Conferenza metropolitana il 21 settembre 2012;
la Conferenza Permanente Regione Autonomie Locali, allargata in sindaci della provincia di Napoli tenutasi il 24 settembre;
l'assemblea dei sindaci della provincia di Napoli organizzata dall'Anci Campania il 27 settembre.
La discussione si è focalizzata sul ruolo e sulle funzioni del nuovo ente ma anche sul rapporto che esso andrà a costruire con il Comune Capoluogo e con gli altri 91 Comuni, di cui 12 superano i 50.000 abitanti, 38 hanno una popolazione compresa tra i 20.000 ed i 50.000 abitanti, 32 tra i 5.000 ed i 20.000 e solo 10 hanno una popolazione inferiore ai 5000 abitanti.
Dagli incontri è emerso un elemento condiviso: la Città Metropolitana dovrebbe contribuire a fare sistema, coordinando i vari soggetti pubblici e privati presenti sul territorio «in una prospettiva in cui al criterio gerarchico si sostituisce una concezione reticolare del potere pubblico» ³. È apparso evidente a tutti i sindaci che la costituzione della Città Metropolitana non è un gioco a somma zero. Alla Città Metropolitana infatti spetteranno i poteri della provincia, cui si aggiungono altre competenze relative alle infrastrutture di carattere regionale e ai servizi di carattere metropolitano come i trasporti. Vanno considerati, inoltre, alcuni elementi, come la circostanza per cui lo Statuto dovrà essere avallato da un referendum popolare e la richiesta avanzata dal Consiglio provinciale di Napoli di prevedere un sistema di elezione diretta di ambedue gli organi della Città Metropolitana, vale a dire il Sindaco e il Consiglio metropolitano, a garanzia della rappresentanza democratica e territoriale dei cittadini. Si prospetta quindi per questo ente la possibilità di definire con i cittadini un rapporto molto diretto sebbene da costruire.
La riflessione attualmente avviata si è limitata sostanzialmente ad affrontare gli aspetti giuridico-amministrativi dell'istituzione del nuovo ente, lasciando sullo sfondo il tema della dimensione territoriale della Città Metropolitana. A riguardo infatti il comma 2 dell'art.18 della legge 135/2012 indica semplicemente che «il territorio della Città Metropolitana coincide con quello della provincia contestualmente soppressa, fermo restando il potere dei comuni interessati di deliberare, con atto del consiglio, l'adesione alla Città Metropolitana o, in alternativa, a una provincia limitrofa ai sensi dell'articolo 133, primo comma, della Costituzione». Dagli incontri finora realizzati invece si percepisce l'esigenza per alcuni territori – come ad esempio l'area nolana e la penisola sorrentina – di interrogarsi sull'adesione o meno alla Città Metropolitana essendo questi territori essenzialmente omogenei al loro interno e cerniera rispetto alle altre province. Attualmente la riflessione si presenta ad uno stato embrionale e soprattutto non è entrata in modo dirompente nell'agenda politica dei soggetti coinvolti.
Su questo tema si è espresso recentemente anche il prof. Aldo Loris Rossi auspicando una riunificazione tra le province di Napoli e di Caserta argomentandola con l'identità storica delle due aree «tale riunificazione, spezzando i lacci e lacciuoli della feudalizzazione che sta soffocando Napoli, riscoprirebbe la visione lungimirante di Carlo di Borbone che, collocando il nuovo centro del potere sullo sfondo dei monti Tifatini, apriva la vecchia capitale al territorio e al futuro…. In sintesi, la piana campana riunificata potrebbe essere riqualificata come un'area eco-metropolitana di respiro europeo» ⁴.

[1] La Conferenza Permanente Regione Autonomie Locali, istituita con Legge Regionale numero 26 del 1996, è l'organo di confronto e di raccordo istituzionale tra la Regione e le Province, i Comuni e le Comunità Montane.

[2] Il Denaro, 5 settembre 2012

[3] Il testo riprende un'affermazione di Alberto Lucarelli intervenuto nell'ambito dell'assemblea dei Sindaci della Provincia di Napoli tenutasi il 27 settembre 2012 presso le Terme di Agnano.

[4] La Repubblica, 4 agosto 2012

Bari, confini e opportunità di governo

Dentamaro — 2013-03-09T18:43:38Z

Con la legge di stabilità 2013 e il rinvio al 1° gennaio 2014 la riforma degli enti intermedi avviata dal governo Monti rischia l'archiviazione, senza che le classi dirigenti locali abbiano colto finora le opportunità, presenti pur tra molti difetti, di gestirla dal basso e interpretarla come primo passo di un processo che potrebbe concludere la pluridecennale gestazione di nuovi enti di area vasta con funzioni in grado di connotarli rispetto agli altri livelli di governo.
La riforma vuole ispirarsi a modelli europei e risponde a un'esigenza per la quale l'UE ha esercitato forti pressioni sul governo italiano: adottare misure in grado di ridurre i costi e incrementare l'efficienza dei vari livelli dell'amministrazione pubblica.
È mancata, però, chiarezza sulla definizione sostanziale di città metropolitana, in assenza della quale l'individuazione secondo il solo criterio demografico, unita all'automatica coincidenza del territorio metropolitano con quello della soppressa provincia, risulta puramente arbitraria posto che, sul piano amministrativo, Città metropolitane e Province sono entrambe enti di area vasta costituiti da una pluralità di Comuni; ma la legge non spiega (come faceva invece la 142 del 1990) che le prime sono caratterizzate da un territorio prevalentemente urbanizzato e integrato in cui i Comuni sono strutturalmente connessi tra loro a vari livelli, mentre le seconde comprendono un territorio solo parzialmente urbanizzato composto da Comuni identificabili come comunità distinte.
In concreto, insomma, la Città metropolitana non può che essere il precipitato di quella crescita incontrollata degli agglomerati urbani oltre i confini amministrativi che ha modificato il concetto di città intesa come sistema urbano, rendendo indispensabile individuare un corrispondente efficace modello di governance, in grado di incidere positivamente sulle dinamiche di sviluppo del territorio.
A Bari il punto debole della riforma si è rivelato proprio nella coincidenza di confini tra l'istituenda Città metropolitana e la sopprimenda Provincia, composta da 41 Comuni molto diversi, ricadenti su un territorio esteso, disomogeneo e difficilmente identificabile, se non per una parte, come sistema sia pur disordinatamente integrato.
Questo punto debole è stato facilmente strumentalizzato da una classe politica locale timorosa del nuovo e arroccata su posizioni difensive, tanto da perdere di vista la parte migliore e più fertile della riforma, consistente nella sua notevole flessibilità e nell'ampio spazio decisionale lasciato ai Comuni, sia quanto all'adesione o meno al nuovo ente (almeno per i Comuni confinanti con altre Province della stessa Regione), sia quanto all'organizzazione dello stesso.
Sul piano amministrativo, infatti, il Comune costituisce l'unità elementare anche della Città metropolitana e conserva, nel proprio territorio, tutte le attuali prerogative, con l'aggiunta di un potere ampio ed elastico, da esercitare anzitutto in sede statutaria, per organizzare i rapporti nell'ambito dell'ente intermedio anche tramite deleghe nelle due direzioni e per strutturare la “metropoli” in aggregazioni (forme associative) più ristrette ed omogenee (almeno laddove non esistano alternative praticabili di accorpamento ad altre Province).
Su questo secondo aspetto, il dibattito è stato avviato proficuamente e i sindaci interessati, riuniti nella Conferenza metropolitana, hanno abbozzato una prima suddivisione tra Conca barese, Area murgiana, Valle d'Itria, Terra di Bari.
Per quanto riguarda, invece, l'organizzazione di poteri e funzioni, la preoccupazione dominante è stata quella di non cedere prerogative, soprattutto in materia di pianificazione del territorio e di gestione di servizi pubblici locali; preoccupazione a stento celata dietro l'ostentata difesa di una malintesa autonomia delle comunità locali, con buona pace dell'idea stessa di governo di area vasta e di ogni tentativo di perseguire efficienza ed efficacia attraverso la dimensione ottimale nella gestione dei servizi.
Il problema, evidentemente, è quello di una cultura politico-istituzionale ancorata a schemi obsoleti e incapace di fare i conti con scenari (nemmeno più tanto) nuovi, sebbene di aree metropolitane si parli almeno dalla legge 142 del 1990 e l'attuale titolo V della Costituzione contempli la Città metropolitana tra gli enti costitutivi della Repubblica, pur senza darne una precisa definizione.
Di Città metropolitana il legislatore riprese a parlare nel 2009 con la legge n. 42 sul federalismo fiscale, che ne regolava in via transitoria la prima istituzione ad iniziativa di Comuni e Province interessate, rinviando ad una successiva legge la disciplina ordinaria. Anche questa previsione non sortì gli effetti sperati: le amministrazioni coinvolte non sfruttarono la possibilità di verificare sul proprio territorio procedure, metodi ed effetti dell'istituzione del nuovo ente.
Si arriva così al decreto legge n. 95 del 2012 che, nel quadro di un complessivo riordino degli enti intermedi, all'articolo 18 istituisce le 10 città metropolitane sopprimendo contestualmente le corrispondenti Province.
Si è già accennato agli aspetti più controversi di ordine politico e sostanziale, primo fra tutti la coincidenza automatica tra le due aree amministrative che non sempre rispetta criteri di omogeneità e/o integrazione, né rispecchia le peculiarità dei territori. Per altri aspetti, relativi in particolare a funzioni e organi delle Città metropolitane, allo scioglimento anticipato di organi eletti a suffragio universale e alla configurazione come ente di secondo grado, sono state sollevate altrettante questioni di costituzionalità.
Con il rinvio dell'udienza già fissata per il 6 novembre 2012 la Corte, di fatto, ha dimostrato di non voler intralciare più di tanto i percorsi della politica, ma la mancata conversione in legge del decreto n.188 del 5 novembre 2012 ha interrotto il processo di attuazione del riordino avviato con il “salva Italia” (decreto legge n.201/2011) prima e con il decreto 95 poi.
C'è da chiedersi allora se sia svanita, per il momento, la speranza di attuare una riforma importante quanto complessa, che per vero avrebbe richiesto maggior respiro e un approccio a 360 gradi per affrontare le diverse tematiche non solo giuridiche, ma storiche, economiche, sociali, politiche e territoriali.
Per il momento, pressioni periferiche e interessi locali tendenti all'azzeramento della riforma hanno ottenuto, in sintesi, di rinviare tutto al 31 dicembre 2013, con l'intento non troppo velato di differire il più possibile questioni scomode e dal forte impatto politico-istituzionale.
Rimangono irrisolti molti dei nodi emersi nel corso di un dibattito che ha avuto, comunque, il merito di portare alla ribalta dell'opinione pubblica una inderogabile esigenza di riforma dello Stato e dei vari livelli di governo, finora sottovalutata proprio da coloro che sarebbero dovuti essere protagonisti e veri soggetti attuatori della riforma: gli amministratori locali.
Nessuno può ritenere che le soluzioni prospettate fossero le migliori in assoluto, né sottovalutare le difficoltà che una riforma di questa portata comporta, ad esempio, in termini di trasferimenti di risorse finanziarie e umane, di riallocazione degli uffici, di rapporti giuridici tra nuovi e vecchi Enti o di gestione degli strumenti di programmazione a livello sub-provinciale (contratti d'area, distretti Industriali, patti territoriali, aree vaste, Gal) e utilizzo degli strumenti rivenienti dall'attuazione delle misure dei fondi strutturali europei.
E tuttavia occorre prendere atto che proprio l'Unione Europea, che guarda al territorio in chiave prevalentemente economico-funzionale, dopo aver continuato negli anni a finanziare numerosi programmi finalizzati ad integrare e migliorare lo sviluppo urbano e metropolitano, specie nelle regioni più svantaggiate, valuta le aree metropolitane tra le priorità dell'Agenda territoriale 2020.
Ciò che sarebbe importante definire è un modello di governance della Città metropolitana, che assicuri il coinvolgimento di tutte le parti interessate e al contempo migliori l'interazione tra il livello decisionale e quello attuativo; una governance, cioè, multilivello orientata a far divenire la Città metropolitana una macroarea competitiva anche nei confronti dei sistemi locali di altri Paesi e che potrebbe gettare la basi per una nuova cooperazione economica, meno vulnerabile alle crisi del mercato interno ed estero ed in grado di affrontare con maggiore energia le sfide dell'immediato futuro.
Solo in questo modo si potrà tentare di dare attuazione ai modelli di governance previsti dal trattato di Lisbona e dalla strategia Europa 2020 che, puntando a uno sviluppo sostenibile su differenti livelli, individuano le Città metropolitane quali luoghi di mediazione nel rapporto tra locale e globale, tra fenomeni socio-culturali e produttivi, tra tradizione e innovazione, tra identità territoriale e pluralità etnico-culturale.
Non è pensabile, però, che il Paese possa cambiare secondo formule velleitariamente calate dall'alto, senza un processo di partecipazione in grado di raccogliere l'esperienza delle comunità locali e mettere in moto le positività dei territori.
Al prossimo governo toccherà dunque attivarsi per dare seguito alle disposizioni sopravvissute alla decadenza del decreto 188, puntando su processi il più possibile partecipati per contenere le spinte “emotive” dei localismi e delle loro facili strumentalizzazioni, cercando di porre almeno le basi per un riordino moderno ed efficiente degli Enti locali.
Se questo non avverrà, avremo perso l'ennesima occasione di avvicinarci a quell'Europa che ha pensato la governance metropolitana come ambito e metodo di programmazione, piuttosto che di gestione, in cui, partendo dall'ottimizzazione dell'apparato burocratico, siano create strutture amministrative snelle, funzionali alla risoluzione dei problemi, alla promozione e allo sviluppo economico e sociale del territorio, tramite azioni integrate nel campo della pianificazione territoriale, della gestione e organizzazione dei servizi pubblici, della mobilità e delle infrastrutture, non riducibili a operazioni di facciata, semplici ritocchi dell'esistente per inseguire facili consensi, ma tali da impattare con forza sul tessuto urbano programmando e gestendo fenomeni di crescita e rigenerazione sociale.
Agli amministratori spetterà di smentire con i fatti chi descrive le istituzioni locali come luoghi di sperpero e cattiva gestione, impegnandosi nella costruzione del nuovo modello istituzionale che favorisca le relazioni tra i territori per integrarne le economie mettendo a valore le differenti caratteristiche, risorse e vocazioni, per migliorare il welfare locale e la qualità dei servizi pur riducendo i costi, per creare nuove opportunità in direzione dello sviluppo intelligente, sostenibile e inclusivo che l'Europa ci chiede.

Firenze metropoli: S, M o XL?

Alberti — 2013-03-09T18:43:37Z

Pianificazione intercomunale e riassetto istituzionale - su questi aspetti, la cui necessaria complementarità continua sorprendentemente a non emergere, né a livello nazionale, né a livello locale, come tema centrale nel dibattito politico sviluppatosi intorno alla legge 135/2012 e al decreto di attuazione n. 188/2012, il caso della Toscana centrale presenta a un tempo caratteri di peculiarità ed emblematicità.
Sicuramente peculiare è la natura “una e trina” della conurbazione che, tra le province di Firenze, Prato e Pistoia accoglie su un territorio di 4800 kmq (pari a un quinto della superficie della Toscana) il 40% ca. della popolazione e delle imprese della regione, da cui deriva la metà del PIL complessivo ¹. A fronte di tale concentrazione, marcata soprattutto all'interno dell' “ellisse” in cui sono ricompresi i territori di pianura, il ruolo polarizzante esercitato dai tre centri principali appare comunque ancora molto evidente, nonostante la loro estrema vicinanza (17 km tra Firenze e Prato, 15 km fra Prato e Pistoia), generando flussi pendolari giornalieri “auto-contenuti” all'interno delle rispettive province (con un'estensione verso la provincia di Arezzo per quanto riguarda il capoluogo regionale) in percentuali significative: 87% nell'area fiorentina, 77% e 75% in quelle di Prato e Pistoia ².
Un'indagine del 2009 condotta dall'Ecodynamics Group dell'Università di Siena (“MoTo”) sulle variazioni nella densità di popolazione misurabili sul territorio attraverso l'intensità dei segnali lasciati dai telefoni cellulari nell'arco delle ventiquattr'ore, conferma, dandole immediata leggibilità, l'immagine di un'area metropolitana articolata al suo interno in tre sistemi urbani principali (più due secondari: Empoli e Montecatini Terme), dotati di autonome capacità attrattive ancorché strettamente relazionati fra loro.
Molto particolari – e per certi versi paradossali – sono poi le vicende che hanno riguardato i tentativi di coordinamento degli strumenti urbanistici comunali all'interno dell'area. Schematicamente, possiamo distinguere due fasi. In una prima fase, antecedente l'emanazione della legge 142/1990, la pianificazione è stata vista come terreno privilegiato di discussione sulla dimensione metropolitana, indipendentemente dal tema della riorganizzazione degli enti locali. I contributi sperimentali offerti dalla Toscana in questo campo sono assai significativi: dalle proposte pionieristiche di piani intercomunali, tra Firenze e i comuni ad ovest, avanzate su iniziativa dei sindaci fra gli anni '50 e '70 (e rimaste fatalmente sulla carta, in mancanza di un quadro normativo adeguato), allo Schema strutturale per l'area Firenze-Prato-Pistoia, elaborato negli anni '80 dalla Regione sotto la guida di Giovanni Astengo, con lo scopo di fornire una «soluzione d'insieme di quegli interventi chiave che abbiano efficacia caratterizzante sulla struttura insediativa, economica e sociale dell'area presa in esame» ³. Giunto all'approvazione nel 1990, lo Schema strutturale è a tutt'oggi l'ultimo tentativo fatto dalla Regione per sostenere e indirizzare lo sviluppo di quest'area nevralgica della Toscana attraverso la prefigurazione di un assetto spaziale organizzato su direttrici e capisaldi riconoscibili, anche se l'assenza di una regia politica e amministrativa ne ha poi svuotato nel tempo la portata strategica, consentendo trasformazioni scoordinate, più o meno apparentemente coerenti con lo Schema, portate avanti dai singoli enti locali secondo le proprie priorità e possibilità.
L'introduzione nella legislazione italiana delle “città metropolitane” a opera della legge 142, che in teoria avrebbe potuto aprire nuove prospettive al percorso di coordinamento intrapreso con lo Schema strutturale, e l'istituzione di lì a poco (1992) della provincia di Prato mediante lo scorporo di sette comuni da quella di Firenze inaugurano una nuova fase delle vicende metropolitane nel segno della contraddizione.
L'aspetto paradossale consiste nel fatto che, a dispetto delle opportunità offerte, quanto meno su un piano culturale, dalla legge 142/90, nessun soggetto pubblico, a cominciare dalla Regione, sembra più interessato a pianificare la “metropoli fiorentina”, come invece si era tentato di fare, nel bene o nel male, nel decennio precedente.
Con il nuovo corso della legislazione toscana sul governo del territorio, inaugurato dalla Lr 5/1995 e proseguito con la Lr 1/2005, il riferimento diretto alla pianificazione intercomunale (che era stato un elemento qualificante della precedente Lr 74/1984) scompare, sostituito da meccanismi di cooperazione/concertazione interistituzionale di tipo sia verticale sia orizzontale, che però saranno utilizzati più per risolvere questioni puntuali tra comuni confinanti che per costruire uno scenario d'area vasta ⁴. Nell'impostazione delle due leggi, peraltro, il tema stesso dello sviluppo urbano perde centralità, stemperandosi in una nozione totalizzante, ma per molti aspetti generica, di “territorio”.
L'area metropolitana Firenze-Prato-Pistoia si riaffaccia, negli strumenti della pianificazione territoriale, all'interno del primo Piano d'indirizzo territoriale regionale (2000) come uno dei quattro macro-ambiti in cui viene suddivisa la regione: un'articolazione che nella variante al Pit del 2007 lascia però a sua volta il campo all'immagine, più sfumata, di una Toscana “città policentrica”.
Nel frattempo, ogni occasione di impostare, anche da un'angolazione parziale, una strategia metropolitana di un qualche respiro manca l'obiettivo o cade nel vuoto: dal Prusst del 1999 sulle aree ferroviarie, che poteva rappresentare l'occasione per fare della linea Firenze-Prato-Pistoia l'elemento ordinatore di funzioni e centralità sovra locali ⁵ e si è invece risolto in una sommatoria di interventi minori; al Piano strategico dell'area metropolitana fiorentina, riguardante il capoluogo e dieci comuni di cintura, le cui vicende si sono esaurite nell'arco dei due mandati amministrativi del sindaco Leonardo Domenici (2000-2009); al tentativo, soffocato sul nascere, di dar vita a una struttura per il coordinamento delle politiche di mobilità (Pinco, 2008).
L'idea di area metropolitana si trova così ad essere completamente scissa da qualsiasi ipotesi di “disegno”, diventando soprattutto il terreno di un confronto-scontro tra modelli istituzionali alternativi, rinfocolato con cadenza decennale dalle iniziative – non prive a loro volta di aspetti contraddittori – assunte sul tema a livello nazionale: la legge di riforma del titolo V della Costituzione n. 3/2001, che introduce le città metropolitane nel testo costituzionale e la legge 42/2009, che dopo quasi vent'anni si limita ancora a stabilire “norme transitorie” per la loro istituzione.
In un dibattito divenuto spilariliforme, il policentrismo dell'area Firenze-Prato-Pistoia ha dato adito alle formulazioni più diverse per estensione territoriale e forma giuridica dell'entità sovracomunale di riferimento ⁶, andando a coprire, già prima che il governo Monti riaprisse i giochi, un ampio range tre le alternative possibili, ovvero:
l'area complessiva delle tre province, vista ora in termini di “città metropolitana”, ora di provincia unica della Toscana centrale; è questa la dimensione territoriale a cui fa riferimento la Delibera del Consiglio Regionale n. 130 del 29 marzo 2000 “Delimitazione dell'Area Metropolitana di Firenze, Prato e Pistoia”, la Conferenza di area metropolitana istituita nel 2006, il Patto di sviluppo locale stipulato fra gli enti interessati nel 2007, una bozza di legge regionale dell'aprile 2011, la commissione speciale istituita dall'attuale presidente della provincia di Firenze, Andrea Barducci, intorno al progetto di “super-provincia” (2010-2012);
il territorio della sola provincia di Firenze (dimensione prevista per la città metropolitana fiorentina dall'art. 23 della legge 42/2009);
l'area “metropolitana” sub-provinciale corrispondente agli 11 comuni già aderenti al Piano strategico, per la quale nel 2007 si attiva la Conferenza dei sindaci nella prospettiva di costituire un'Unione di comuni (fallito anche questo tentativo, quattro di loro, affacciati sulla piana a ovest del capoluogo, proveranno a formare un'Unione per conto proprio).
L'inattesa conclusione anticipata del “governo dei tecnici”, con la mancata conversione in legge del decreto 188, non permette di capire se il meccanismo messo in moto dalla spending review rappresenti comunque l'inizio di una terza fase o l'ennesima turbolenza di questo dibattito inconcludente. Nel giro di poche settimane, la soluzione che teneva insieme le tre province, presentata dal Presidente della Regione Enrico Rossi come “territorio d'area vasta” (con funzioni omologhe agli altri due territori regionali indicati per l'accorpamento delle province: il sistema della costa e quello della Toscana meridionale) e recepita dal Governo come “città metropolitana” in senso stretto, aveva già lasciato il campo, in un emendamento approvato in Commissione al Senato, alla formula “una città metropolitana (coincidente con l'attuale provincia di Firenze) + una provincia accorpata (Prato- Pistoia)”, raccogliendo di fatto il grido di dolore (“Mai con Firenze!”) che si era intanto levato da Prato.
Ma sia pure in versione ridotta, l'istituzione di quella città metropolitana per cui Detti e Savioli più di sessant'anni fa, e Astengo più di venti anni fa, avevano cercato di comunicare in qualche modo un'immagine d'insieme dovrà ancora fare i conti con un territorio che nel tempo ha visto crescere la propria conflittualità interna e diminuire la capacità di inquadrare i problemi entro una visione progettuale complessa - come dimostra, ultima in ordine di tempo su temi infrastrutturali di valenza metropolitana, la polemica scoppiata intorno alla proposta di riposizionamento della pista dell'aeroporto Vespucci, caldeggiata fra gli altri dal Presidente della Regione. Un esempio emblematico di come una questione con elevato contenuto tecnico ed evidenti ricadute territoriali sia diventata il terreno di uno scontro tutto politico, portato avanti senza l'ausilio di elaborati conoscitivi di base che all'epoca della formazione dello Schema strutturale sarebbero apparsi, come è ovvio, necessari: una valutazione dei costi e degli impatti delle opere propedeutiche e una prefigurazione di massima – quanto meno “esplorativa” - dell'assetto territoriale a regime...
Riteniamo che sia anche sotto questo profilo – l'importanza che occorre restituire al disegno di piano, nelle forme adeguate, come medium di conoscenza e comunicazione – oltre che sull'atteso ritorno della pianificazione intercomunale e sulla ricalibratura tra strumenti “strutturali” e “operativi”, che si giocherà, nella dimensione ancora inedita della città metropolitana, l'efficacia della riforma della legge di governo del territorio il cui varo è atteso entro la fine della legislatura regionale.

[1] Cfr. L. Caterino, L. Cecconi (a cura di), Area vasta e prospettive di un ente metropolitano della toscana centrale. Quadro economico dell'area Firenze-Prato-Pistoia, Rete viluppo s.c., Prato, 2012 .

[2] Cfr. G. Boatti, Per Firenze metropoli, «Quaderni del Circolo Rosselli», 1/2010, Alinea , Firenze. L'articolo estrapola e sviluppa con riferimento alla Toscana centrale i dati di una ricerca nazionale (G. Boatti, L'Italia dei sistemi urbani, Mondadori Electa, 2008).

[3] G. Astengo, Processo formativo di uno schema strutturale per l'area Firenze-Prato-Pistoia, documento di lavoro, Firenze, 1985, in F. Indovina, La ragione del piano. Giovanni Astengo e l'urbanistica italiana, FrancoAngeli, Milano, 1997

[4] Per un approfondimento del tema si veda: G. De Luca, G. Gorelli, Forme di coordinamento sovracomunale, in F. Alberti, L. Nespolo (a cura di), Il progetto di città nelle politiche regionali, «Contesti. Città territori progetti», 1-2, 2011.

[5] Il tema era stato oggetto di una ricerca presentata nel 2000 dal Dipartimento di Urbanistica e pianificazione territoriale di Firenze, segnalata come best practice internazionale per l'asse C8 – Sustainable urban infrastructer – della rete di cooperazione scientifica europea COST. Cfr. F. Alberti, M. Massa, Ferrovie metropolitane e rinnovo urbano: il caso della Toscana centrale, in R. Innocenti, M. Massa (a cura di), Progetti d'infrastrutture e piani territoriali in Toscana, Alinea, Firenze, 2001.

[6] Per una documentazione puntuale, datata al febbraio 2010, si rimanda alla relazione predisposta da Bruno Dente Una ricognizione dei contesti territoriali individuati come regioni urbane o aree urbane nelle nove città metropolitane per la Commissione di lavoro ReCS (Rete delle città strategiche)-ANCI sulle città metropolitane . Si veda anche "La costruzione della città metropolitana Italia" di R. Florio e A. Esposto, pubblicato sul n. 242 di Urbanistica Informazioni.

Genova e la Liguria, un nuovo assetto istituzionale?

Gastaldi — 2013-03-09T18:43:35Z

Con l'avvento del Governo Monti e l'approvazione della “Spending review” (Decreto legge n. 95 del 6 luglio 2012 convertito nella legge n. 135 del 7 agosto del 2012) l'istituzione della città metropolitana di Genova (di cui si discute dal 1990) ha subito un'improvvisa accelerazione.
Il Consiglio Regionale della Liguria nella seduta del 22 ottobre 2012 ha rettificato il provvedimento della Giunta regionale di “Proposta al Governo di riordino delle Province ubicate nel territorio ligure" e invita il Consiglio dei ministri a recepire l'ipotesi pervenuta dal CAL (Consiglio delle Autonomie Locali) ligure e a formulare il riordino istituzionale del territorio regionale che è stato sottoposto anche con ANCI Liguria. Tale proposta prevede: 1) la provincia della Spezia non cambia la propria dimensione territoriale; 2) la città metropolitana di Genova, come estensione territoriale, corrisponde a quella della soppressa provincia di Genova e include tutti i comuni, già facenti parte della provincia stessa; 3) la nuova provincia, risultante dal riordino delle attuali province di Imperia e Savona, include tutti i comuni già facenti parte delle due province; 4) il capoluogo della nuova provincia di Imperia-Savona, sarà determinato applicando il comma 4 bis dell'articolo 17 del Decreto legge n. 95, secondo cui assume il ruolo di comune capoluogo delle singole province il comune già capoluogo di provincia con maggior popolazione residente, cioè Savona.
Fra i criteri adottati nella definizione delle nuove province c'è quello secondo cui vengono mantenute le province confinanti solo con province di regioni diverse da quella di appartenenza: da questo criterio discende la conferma della provincia della Spezia. La nuova provincia di Savona e Imperia avrà un'estensione territoriale pari a kmq 2.701 e una popolazione residente di circa 510 mila. Il Consiglio Regionale della Liguria ha deliberato in attesa che la Corte Costituzionale fissi la trattazione di svariati ricorsi. La provincia di Imperia (come altre in Italia) ha presentato ricorso al Tar del Lazio contro la deliberazione del Consiglio dei Ministri. Il Consiglio regionale ha anche stabilito che qualora le pronunce della Corte costituzionale e del Tar dovessero comportare conseguenze rilevanti sull'impianto normativo, la Regione Liguria provvederà ad assumere, d'intesa con il CAL e con le associazioni degli enti locali, le iniziative necessarie per un riordino istituzionale che possa avvenire con modalità più rispettose delle specificità del territorio e dell'assetto sociale ed economico regionale.
Scompare la Provincia di Genova, commissariata dopo la scadenza del mandato amministrativo, e al suo posto nasce la Città Metropolitana di Genova che dovrebbe entrare in vigore dal 1 gennaio 2014, data di scadenza dell'incarico del commissario che è stato nominato. La Conferenza metropolitana, composta da tutti i sindaci e dal commissario della Provincia di Genova, entro il 31 ottobre 2013 dovrà deliberare lo statuto della Città metropolitana di Genova. Lo statuto definirà la modalità di elezione del sindaco metropolitano fra tre opzioni: il sindaco metropolitano sarà di diritto il sindaco del capoluogo (Genova); il sindaco sarà scelto da un'elezione di secondo livello da parte dei sindaci e dei consiglieri dei Comuni del territorio; il sindaco sarà eletto a suffragio universale e diretto. Il documento dovrà essere approvato dalla Conferenza metropolitana con una maggioranza dei due terzi, e comunque con il voto favorevole del sindaco di Genova e del commissario della Provincia.
La stesura dello Statuto dell'ente è affidata a tre commissioni composte da otto sindaci più un rappresentante del comune di Genova ciascuna (supportate dai segretari generali della provincia e dei comuni di Genova ed Arenzano), fisserà gli organi, le funzioni, i rapporti con i comuni e il criterio di elezione del sindaco e del consiglio metropolitano. La mancata conversione in legge del decreto di riordino delle province non sta fermando il processo di trasformazione della provincia di Genova in città metropolitana. A fine marzo 2013 scadrà infatti l'incarico del Commissario straordinario della provincia Piero Fossati e si insedierà in via provvisoria, sino allo svolgimento delle elezioni metropolitane, il sindaco di Genova, Marco Doria.

Tracce di un dibattito

Il dibattito sulle questioni istituzionali e territoriali suscitate dal decreto “spending review” è stato in Liguria piuttosto sterile, stanti anche i vincoli normativi, procedure codificate e i ristretti tempi a disposizione. L'estate ha visto il vicesindaco del Comune di Genova, Stefano Bernini lanciarsi in una provocatoria proposta di suddividere l'attuale territorio comunale in cinque nuovi comuni e di consorziare i piccoli comuni limitrofi al capoluogo con l'obiettivo di creare una città metropolitana composta da comuni di medie dimensioni (in tutto 8 o 9 comuni da 60-70 mila abitanti ciascuno) ¹. Stefano Bernini, si è dichiarato favorevole al decentramento di funzioni esclusive lasciando però alla città metropolitana la gestione dei servizi più importanti, dai trasporti ai rifiuti. La proposta che per un certo periodo è stata fatta propria dal PD, non ha trovato accoglienza nel sindaco Marco Doria e tiepidi riscontri da parte dell'ANCI ligure che ha ritenuto la soluzione troppo complessa.
La riorganizzazione delle province ha registrato l'ipotesi di costituzione della “provincia del Levante” o “provincia dei Parchi” che avrebbe dovuto comprendere l'area del Tigullio (l'area di Levante della provincia di Genova per un totale di circa 150 mila abitanti) aggregata all'attuale provincia della Spezia. Portavoce di questa proposta sono stati in primo luogo il Sindaco di Chiavari (principale centro del Tigullio), del PDL e alcuni esponenti del PD locale. I sostenitori hanno sottolineato le potenzialità turistiche, la vocazione ad una valorizzazione sotto il profilo ambientale e naturalistico (il parco e la riserva marina di Portofino, il parco dell'Aveto, quelli delle Cinque Terre, di Portovenere e di Montemarcello) e una certa omogeneità dell'area rispetto a queste valenze. Questa sembra essere stata l'unica riflessione attenta alle questioni territoriali che si è sviluppata, anche se da subito è apparsa senza concrete possibilità di realizzazione.

Un tema ricorrente

Il dibattito che si è sviluppato, seppur debole, ha ricalcato questioni non nuove. Negli ultimi 25 anni il tema della delimitazione territoriale e di possibili forme di istituzionalizzazione dell'area metropolitana genovese (così come quello della provincia del Tigullio) è tornato ciclicamente alla ribalta ², anche se politiche, azioni, programmi e strumenti di pianificazione territoriale che si sono succeduti nel tempo, non hanno mai assunto il tema come obiettivo prioritario.
Tra la fine degli anni Ottanta e l'inizio degli anni Novanta è la Regione Liguria a scendere in campo con il Piano Territoriale di Coordinamento dell'Area Centrale Ligure (adottato dalla Giunta nel 1989 e definitivamente approvato dal consiglio regionale nel 1992). Il piano nasce in una fase di profonda trasformazione dell'economia del capoluogo e la regione individua un progetto strategico per l'area metropolitana genovese mirante a favorirne la transizione verso una diversificazione produttiva di tipo post-fordista. In questo quadro l'area metropolitana genovese comprende l'arco litoraneo tra il savonese e il monte di Portofino a levante (escludendo il Tigullio) e il basso alessandrino verso nord.
Nel 1991 la Regione con la l.r. n. 12 individuava l'area metropolitana genovese in ottemperanza a quanto prescritto dalla legge 142 del 1990. Si trattava di una delimitazione di tipo geografico, il territorio individuato comprende la linea costiera da Cogoleto (a ponente) ai comuni del Golfo Paradiso (a levante), e le valli del genovesato, escludendo una parte dell'attuale provincia di Genova cioè l'area costiera del Tigullio (da Portofino a Moneglia) e il rispettivo entroterra. La possibile suddivisione amministrativa era imperniata sul riconoscimento di due polarità storiche fondamentali: Genova e Chiavari nel Tigullio. Ai sensi della legge 142, non si prevedevano estensioni al di fuori dei confini provinciali e tanto meno regionali.
La l.r. n. 12 una volta fissati i confini, non assegna le funzioni all'entità metropolitana, non individua neppure i percorsi di tipo istituzionale attraverso cui addivenire alla concretizzazione dell'iniziativa, da subito apparse chiaro che la cosa difficilmente si tramuterà in realtà. Non solo, tale delimitazione è decisamente schematica, si limita a dividere in due parti il territorio provinciale senza considerare le effettive gravitazioni e le relazioni che si sviluppano attorno al capoluogo genovese. Per l'area del Tigullio si discute molto della possibilità di acquisire maggiore autonomia attraverso la creazione di una nuova provincia, in Parlamento vengono presentate da parte di esponenti politici locali alcune proposte di legge istitutiva, ma tutto resta lettera morta.
Durante gli anni Novanta, a partire dalla legge 142 del 1990 e dalla costituzionalizzazione del 2001, l'istituzione della città metropolitana di Genova non fa grandi passi in avanti, anche se il dibattito sul tema è tornato ciclicamente di attualità, fino all'estate 2012.

[1] Si vedano gli articoli pubblicati su Repubblica ed. Genova: Ava Zunino, "Nuovi comuni. La mappa dei sogni", in Repubblica ed. Genova, 14 agosto 2012, pag. 5; Ava Zunino, “Città metropolitana? Non vogliamo subirla”, in Repubblica ed. Genova, 15 agosto 2012, pag. 4; Ava Zunino, "Genova divisa in più comuni? Doria dice: no", in Repubblica ed. Genova, 14 settembre 2012, pag. 11

[2] Francesco Gastaldi, “Area metropolitana genovese?”, in Urbanistica Informazioni n. 187, 2003, pagg. 16-18

Il nuovo orizzonte per la costruzione della città metropolitana di Venezia

Sbetti — 2013-03-09T18:43:34Z

Fino dagli anni '60 il tema del governo metropolitano è stato al centro di molti studi e dibattiti, basti ricordare la Rivista Veneta, l'Irsev, e poi Muscarà, Costa, Turra e altri. Dibattito che si è intrecciato da un lato con la volontà e le scelte regionali di riconoscere e affermare il carattere policentrico del sistema insediativo Veneto, da contrapporre alle ipotesi di concentrazione metropolitana, dall'altra con il progressivo affermarsi negli anni Settanta e Ottanta di un processo di diffusione insediativa residenziale e imprenditoriale che è stato definito e interpretato in termini economici come “modello Veneto” e in termini territoriali come “città diffusa”.
Più recentemente il Piano Territoriale Regionale di Coordinamento nel 1992 e nel 2009 riconosce il sistema metropolitano centrale (da Venezia a Vicenza) “La scelta di riconoscere in questo modo il territorio metropolitano definito dall'asse centrale dove sono insediate le maggiori città e le funzioni di eccellenza del Veneto, deriva dalla consapevolezza che siamo in presenza di dinamiche e tendenze competitive e cooperative che richiedono una visione progettuale di prospettiva. Si tratta, comunque, di un processo di governance piuttosto che solo di governo dei territori e che per rispondere ai problemi ed alle sfide competitive servono "geografie variabili" in ragione dei problemi da governare: ambientali, territoriali, economici, infrastrutturali e della mobilità”.
Questo lungo cammino, che non sembrava appassionare nessuno degli attori politico-istituzionali così come gli operatori economici e sociali, è stato attraversato da due fattori che hanno radicalmente trasformato la scena:
uno studio commissionato all'OECD/OCSE dalla Fondazione di Venezia, pubblicato nella versione italiana nel 2010 , che evidenzia come l'area metropolitana già esiste, compete a livello internazionale e necessita di essere rafforzata con interventi infrastrutturali e di governo coordinato a scala metropolitana;
la legge 135/2012 che introduce la realizzazione delle città metropolitane già previste nel 1990 e nel titolo V della Costituzione.
Dopo tanto parlare di area metropolitana centrale i protagonisti, Presidente della Provincia di Venezia e i Sindaci di Venezia, Padova e Treviso in primo luogo, si sono incominciati a muovere riconoscendo la città metropolitana e gli spiragli aperti dalla legge.

OECD, La city region di Venezia

Seguendo molteplici criteri: pendolarismo, trasporti, ecologia e politica , i confini proposti dall'OECD per la città-regione di Venezia includono le tre province di Venezia, Padova e Treviso. complessivamente, l'area comprende circa 2,6 milioni di abitanti.
La città metropolitana di Venezia così definita è divenuta un importante polo di crescita in Italia, in grado di superare molte regioni metropolitane a livello internazionale. Nel 2005 il Pil pro capite era superiore dell'1,5% rispetto alla media nazionale e, anche se al di sotto della media stabilita dall'OCSE, era pari a quello di città come Toronto o Barcellona, e superiore a quello di città delle stesse dimensioni, come Manchester e Lisbona. La città metropolitana di Venezia è inoltre tra le più dinamiche, con una crescita che può essere comparata a quella di Londra, Stoccolma o Houston.
La città metropolitana di Venezia può contare su un'economia che presenta una crescita bilanciata tra produzione e servizi. Ogni zona è concentrata su un settore particolare: la maggior parte dei servizi finanziari si trovano nella Provincia di Padova, i servizi turistici e amministrativi sono per lo più collocati nella Provincia di Venezia, mentre, Treviso concentra il manifatturiero e i servizi legati all'industria.
Territorialmente questo processo si condensa in una nuova città che trova il suo centro motore nel nucleo territoriale Padova-Mestre/Venezia-Treviso.

Dinamiche reali e istituzionali

L'ipotesi di costruzione della città metropolitana di Venezia incrocia due percorsi: il processo istituzionale e la sua concreta necessità di misurarsi con i perimetri del governo amministrativo; i processi dell'economia e del sociale che agiscono e procedono attraverso sistemi di relazioni funzionali.
I modelli funzionali pongono con sempre maggior forza il tema del governo metropolitano. E lo pongono maggiormente quando anziché alle sole dotazioni (pesi e risorse) si guarda alle relazioni dinamiche, siano esse riferite alla popolazione che alle imprese.
Gli studi rilevano un quadro dell'area metropolitana asimmetrico con punti di forza e punti di debolezza settoriali e territoriali, che proprio per queste ragioni richiedono un livello di governo complesso e articolato.
Un nuovo quadro socio-demografico
Interpretando la successione storica degli indici demografici dell'area metropolitana possiamo notare come i saldi sociali positivi più elevati tendano a manifestarsi in aree sempre più lontane dalla città (prima nei comuni di corona, poi negli altri comuni metropolitani) come accade nei modelli che spiegano la crescita delle città con la rendita ed il mercato delle abitazioni.
Gli indicatori relativi all'ultimo periodo mostrano il manifestarsi di nuovi fenomeni che dipendono dalla emigrazione straniera: il saldo della componente sociale riprende ad aumentare e in maniera generalizzata e come conseguenza migliora sensibilmente il saldo della componente naturale.
Una economia legata ai servizi, con una forte base manifatturiera
Dopo la diffusione delle imprese artigianali, il consolidamento dei distretti e i processi di delocalizzazione oggi siamo in presenza di fenomeni non completamente dispiegati e non completamente spiegati. Assistiamo ancora a relazioni di distretto, alla chiusura di aziende a fianco del consolidamento di imprese verso dimensioni più grandi alla presenza di nuove aziende create da imprenditori extracomunitari.
Nonostante la presenza sempre più elevata di terziario e aziende specializzate nei servizi alle imprese, l'area metropolitana rimane comunque un territorio con una forte connotazione manifatturiera.
Uno dei fenomeni più evidenti nella dinamica economica degli ultimi anni è il forte incremento di imprese intestate a persone di nazionalità extracomunitaria.
Una società in movimento
I dati più recenti sulla mobilità veneta confermano ancora una volta il ruolo predominante dell'auto privata (oltre il 70% degli spostamenti casa lavoro). Negli anni aumenta anche la distanza percorsa e il tempo dedicato alla mobilità quotidiana. La domanda di trasporto pubblico è comunque in aumento in tutta l'area centrale.
Forme di governo e governance
L'analisi delle forme di governo e governance attivata nell'area metropolitana attraverso l'applicazione delle norme che prevedono la gestione di ambiti, infrastrutture e servizi e attraverso accordi che possiamo definire spontanei, evidenziano un significativo e interessante sistema di interrelazioni di natura amministrativa, economica e sociale.
Il quadro che emerge dalla lettura delle associazioni di comuni per gestire funzioni e servizi e dalle strutture societarie per la gestione dei servizi restituisce una realtà territoriale capace di governare i processi che trovano sviluppo in questa specifica area che non coincide con i limiti amministrativi esistenti.

Le nuove alleanze per la città metropolitana

L'irrompere contemporaneamente della scadenza della soppressione della provincia di Venezia, del riordino delle altre provincie venete e della costruzione della nuova città metropolitana di Venezia, aveva messo in moto un interessante processo di riflessione sul governo del territorio e sul ruolo del nuovo ente amministrativo nel quadro della cooperazione e competizione territoriale nel contesto europeo e del nord est del Paese.
Di fronte all'incapacità di interpretare i processi e le potenzialità da parte della Regione, che decideva di non pronunciarsi optando per lo status quo, la Provincia di Venezia e molti Sindaci in primo luogo quelli di Padova e Venezia, hanno assunto una iniziativa diretta di adesione alla città metropolitana facendo esprimere i rispettivi Consigli, riconoscendo che un modello vecchio di due secoli, dove tutti i comuni sono uguali, non è più utile e che un nuovo cammino dovrà essere intrapreso a partire da quella città metropolitana che già esiste. L'area urbana di Padova ha aperto una concerta ipotesi di integrazione della città metropolitana convinta che li si assumeranno le decisioni strategiche nel futuro, l'area costiera del Delta del Po, orfana della provincia di Rovigo quando ci sarà il riordino amministrativo previsto dalla 135/2012, potrebbe andare nella stessa direzione congiungendo tutta la fascia costiera del Veneto omogenea sia nei problemi che nelle opportunità.

Una lettura di sintesi nella forma di un progetto

Il governo del territorio in questi anni si è limitato a piccoli scontri su qualche progetto speculativo, che poi fatica a venire realizzato o si è limitato alla ostinata difesa dell'esistente, non affrontando invece il terreno sul quale progettare il futuro non solo urbanistico, ma anche culturale, economico e sociale. La città metropolitana assume il significato di rilanciare ad una scala più grande la questione della trasformazione del sistema affrontando il tema della mobilità, dell'organizzazione produttiva, la qualità dei servizi all'impresa e alla persona nel rispetto dell'ambinete.

I temi e le sfide sono quelle proposte dal-l'OECD/OCSE nelle sue “Valutazioni e Raccomandazioni”
Sviluppo della capacità di innovazione e potenziamento dell'inclusione nel mercato del lavoro.
La città regione Venezia ha bisogno di un upgrade economico, data l'importanza sempre maggiore dei servizi e la forte competizione dei paesi stranieri.
Miglioramento della mobilità e dei collegamenti tra Padova, Venezia e Treviso
Visti i vantaggi dell'agglomerazione e della densificazione per un'economia basata sui servizi, l'integrazione metropolitana deve diventare una priorità. Per divenire una economia metropolitana sinergica è necessario compiere alcuni passi, in particolare la costruzione di una rete di trasporti metropolitana, una riduzione della dispersione urbana e l'agevolazione dei collegamenti inter-aziendali all'interno della città-regione.
Riconoscimento e integrazione di una sensibilità ambientale.
Data la vulnerabilità ambientale l'attuazione delle politiche economiche deve avvenire attraverso “lente climatica”.
Creazione di una governance metropolitana.
In generale, la concettualizzazione spaziale della città-regione Venezia non ha dato forma a decisioni politiche strategiche. Una visione spaziale metropolitana può aiutare il processo di elaborazione politica – stabilire programmi, formulare e approvare proposte, implementare e monitorare – e non solo incidere sui risultati

Il percorso intrapreso nel corso del 2012 e interrotto dalla mancata conversione in legge del Dl 188/2012 che provoca lo slittamento di un anno per l'adozione della nuova disciplina, può diventare una opportunità di approfondimento e coesione istituzionale anziché un inceppo procedurale.

Milano: prove di governo metropolitano

Corvi, Sacchi — 2013-03-09T18:43:32Z

Il progetto “Milano Città Metropolitana”

Il processo costitutivo della Città metropolitana di Milano, malgrado le incertezze di un iter legislativo e procedurale ancora incompiuto, con particolare riferimento alla mancata conversione del Dl 188/2012, non si è arrestato.
Il Comune di Milano ha infatti avviato il progetto “Milano Città Metropolitana”, con il quale vuole promuovere, in collaborazione con le altre Istituzioni e con le forze economiche e sociali del territorio, una profonda trasformazione degli assetti istituzionali di governo dell'area milanese, dando vita alla costituzione della Città Metropolitana di Milano.
La prima fase di lavoro prevede azioni preparatorie e di accompagnamento alla nascita della nuova istituzione, costruendo solide basi conoscitive/informative per favorire una discussione consapevole sia tra stakeholders sia tra cittadini, promuovendo processi decisionali partecipati, offrendo ai futuri lavori della Conferenza metropolitana un'istruttoria delle questioni in agenda, nonché proposte e supporto alle deliberazioni, in vista della definizione dello Statuto.
A questo progetto collaborano attivamente diversi soggetti, ciascuno con un ruolo specifico.
Il Centro Studi Pim si propone di fornire elementi utili all'elaborazione dello Statuto, attraverso un lavoro finalizzato alla preparazione di dossier tematico/territoriali che siano in grado di mettere a fuoco e declinare le questioni che si porranno in merito al conferimento e alla gestione delle nuove funzioni che saranno attribuite alla Città metropolitana di Milano. Accanto ai dossier, vi è poi un'attività di informazione e pubblicizzazione che si svolgerà attraverso il supporto di una piattaforma web (http://www.milanocittametropolitana.org).
Al Politecnico di Milano - Dipartimento di Architettura e Pianificazione è stato affidato il compito di supportare l'attività di ridisegno dei confini e delle funzioni delle attuali zone di decentramento di Milano, oltre all'esplorazione e al confronto di esperienze internazionali, per l'individuazione di possibili modalità di attuazione della Città metropolitana in relazione ad alcuni temi prioritari.
Le Università degli Studi di Milano e Milano Bicocca, l'Università Cattolica del Sacro Cuore, l'Università Bocconi svolgeranno un'attività di supporto all'elaborazione e stesura dello Statuto della Città metropolitana, lavorando in particolare sulla componente giuridica e amministrativa.
Anche la Provincia di Milano ha avviato, avvalendosi della collaborazione di Milano Metropoli spa (un'agenzia di sviluppo pubblica), un'attività propedeutica alla costruzione della Città metropolitana, particolarmente dedicata alla questioni concernenti la promozione dello sviluppo economico locale e le forme e le modalità di gestione servizi pubblici.
Ovviamente, oltre alle attività di supporto promosse dal Comune capoluogo e dalla Provincia, sarà fondamentale l'apporto che forniranno gli altri Comuni.
La Conferenza metropolitana sarà il luogo naturalmente deputato a dare spazio a questa attività e a confrontare le diverse istanze. In questo senso, la produttività del lavoro dipenderà strettamente dalle modalità operative che deciderà di darsi la Conferenza, a partire dal Regolamento di cui intenderà dotarsi.

Nuove funzioni e temi in agenda

Il tema centrale della presente fase istruttoria è legato alle nuove funzioni che verranno conferite alla Città metropolitana e alla loro coerenza con i modelli di governo prescelti. Oltre alla riconferma delle funzioni attualmente in capo alle Province, saranno diverse le nuove funzioni attribuite dalla Legge 135/2012: pianificazione territoriale generale e delle reti infrastrutturali; strutturazione di sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici, nonché organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito metropolitano; mobilità e viabilità; promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale.
Come è immediato arguire, si tratta di definizioni aperte, che richiedono un lavoro di specificazione da svolgere su diversi versanti. Da una parte, serve un'attività tecnica volta a offrire una base operativa per arrivare alla definizione di un corpo equilibrato e coerente di nuove funzioni da attribuire alla Città metropolitana. Dall'altra, occorre un'attività di concertazione politico-amministrativa tra istituzioni di diversa natura e di differente scala, finalizzata a declinare puntualmente le nuove funzioni da assegnare alla Città metropolitana.
Si tratta di un passaggio che presenta notevoli elementi di complessità. Oltre alla concreta declinazione delle nuove funzioni attribuite ex lege alla Città metropolitana, la normativa stessa schiude la possibilità di prevedere ulteriori meccanismi di redistribuzione sia di natura top-down che di natura bottom-up. Sarà infatti possibile per la Città metropolitana conferire particolari funzioni ai Comuni o alle loro forme associative. Viceversa, anche i Comuni potranno delegare alla Città metropolitana eventuali funzioni “proprie”. Elemento di ulteriore interesse è la possibilità di conferire tali funzioni anche in forma territorialmente differenziata, potendo dunque lavorare a partire dalle questioni e dalle specificità dei territori, superando i confini amministrativi e attivando nuove forme di governance istituzionalmente riconosciute.
Sotto questo profilo, sarà importante cercare di individuare eventuali elementi di criticità emergenti, sia dal quadro della distribuzione di competenze tra i vari livelli di governo sia tra gli “snodi” dei medesimi, con particolare riferimento al riassetto delle relazioni tra Regione, Città metropolitana, Province e Comuni. In questo senso, non saranno indifferenti le forme attraverso cui verrà “agito” l'art. 19 della Legge 135/2012, che definisce le funzioni fondamentali dei Comuni e regola le modalità di esercizio associato di funzioni e servizi comunali.
In ogni caso, come anticipato, la legge apre in modo chiaro alla possibilità di operare secondo modelli di governance differenziati, per soggetti e ambiti territoriali. In questa prospettiva, cruciale sarà però l'attitudine ad agire e ragionare in una prospettiva appropriata ai casi territoriali specifici.
Il nuovo modello di governo dovrà quindi essere pensato a partire da un'agenda di temi consoni alla realtà metropolitana milanese, provando a comprendere quali sono le questioni sostanziali, quali sono i territori ai quali la nuova istituzione si rivolge, quali sono i soggetti e gli attori interessati.

Territorialità e governance nel caso milanese

Uno degli aspetti rilevanti nel caso milanese riguarda il processo di riordino della Provincia di Monza e Brianza, che potrebbe determinare conseguenze sul territorio della Città metropolitana di Milano.
La Legge 135/2012 stabilisce infatti che “il territorio della Città metropolitana coincide con quello della Provincia contestualmente soppressa “ (art. 18, comma 2).
Diversamente, il Decreto Legge di riordino delle Province prevedeva l'inclusione nella Città metropolitana di Milano del “territorio già appartenente alla Provincia di Monza e della Brianza” (Dl 188/2012, art. 5, comma 1, lettera a).
La mancata conversione del Dl 188/2012 riporta la situazione allo status quo ante e pertanto i confini della Città metropolitana di Milano tornano a coincidere con quelli della Provincia di Milano contestualmente soppressa.
Resta però ancora in predicato il processo di riordino della Provincia briantea. . Da capire se attraverso un accorpamento con altre Province del nord-ovest lombardo (verosimilmente Como, Lecco e Varese) o confermando l'accorpamento alla Città metropolitana oppure ancora conservando la sua autonomia.
Di impatto più limitato, ma comunque da segnalare, vi è poi la possibilità di adesione al nuovo ente di singole municipalità, ad oggi non appartenenti alla Provincia di Milano. Si tratta di un segnale a cui prestare attenzione, non solo in ragione della non trascurabile dimensione di alcuni Comuni coinvolti (es. Busto Arsizio e Saronno), ma perché sintomo delle aspettative e delle potenzialità che si esprimono dal “basso” verso la Città metropolitana, determinate dall'esigenza di aderire ad un progetto e non soltanto ad un nuovo ente.
A prescindere dalle decisioni che assumerà il legislatore in materia, quello che però si può senza alcun dubbio affermare è che la futura Città Metropolitana di Milano, con o senza Monza e Brianza, dovrà “fare i conti” con le fitte e mutevoli relazioni territoriali, sociali, economiche e funzionali che si articolano tra questi territori. In altri termini, la marcata interdipendenza e complementarità territoriale che caratterizza la regione urbana milanese non può essere catturata, una “volta per tutte”, entro rigidi confini definiti per legge. Ciò significa che, persino a prescindere dalle configurazioni territoriali che assumerà il processo di institutional building in corso, efficaci processi di governo si potranno affermare sviluppando un “metodo metropolitano”, capace di attivare forme di azione coordinata e cooperativa tra una pluralità di soggetti alle diverse scale (Unione Europea, Stato, Regione, Città metropolitana, Province, Comuni, Consorzi, autonomie funzionali, soggetti semipubblici e privati).
Allo stesso tempo, l'assunzione di un “metodo metropolitano” comporta il riconoscimento dell'articolazione territoriale della regione urbana milanese e la conseguente valorizzazione delle specificità locali, in primo luogo di quella briantea, ancor più in una prospettiva di territorialità allargata della nuova istituzione metropolitana.
Nella prospettiva della governance multilivello e multiscalare sarà fondamentale praticare politiche integrate e aperte al territorio, in relazione ai problemi e agli obiettivi che si intendono perseguire, con particolare riferimento ai temi ambientali e della difesa del suolo (es. progettazione dei parchi urbani di cintura, contenimento dell'inquinamento, gestione dei rifiuti, gestione della rete idrica, rilancio dell'agricoltura anche in funzione di contenimento del consumo di suolo, ecc.), insediativi (es. rafforzamento delle attività economiche su base territoriale, nascita di nuove centralità funzionali in relazione alle diverse vocazioni d'area, localizzazioni di servizi di rango superiore, ecc.) e infrastrutturali (es. grandi infrastrutture viarie insieme alla cura della rete capillare della mobilità, linee metropolitane, ferrovie suburbane, integrazione tariffaria del trasporto pubblico, sistemi di interscambio e di attestamento per l'accesso in città, reti tecnologiche ecc.).

Non basta la legge, occorrono strumenti flessibili e processuali complementari

Quello che ci aspetta è un processo complesso e articolato, che attendiamo da molto (troppo) tempo.
L'esperienza del passato dimostra però che non basta una legge per fare nascere istituzioni evolute e buone pratiche di governo metropolitano.
È necessaria invece un'idea attiva di governo che pratichi il processo di costruzione della Città metropolitana, avendo attenzione alle coerenze tra modello istituzionale e funzioni affidate, agli equilibri inter-istituzionali, all'efficacia e all'efficienza con la quale possono essere svolti i compiti assegnati ai diversi livelli di governo, nel rispetto dei principi di sussidiarietà e di valorizzazione delle autonomie locali.
Appare inoltre evidente, almeno nelle esperienze più avvertite, che processi volti a costruire nuove istituzioni non escludono pratiche di governance multiscalare e multilivello. Diversamente, queste ultime si propongono come risorse complementari, in grado, attraverso la costruzione di accordi, l'impiego di strumenti flessibili, l'individuazione di percorsi graduali e aperti, di rinnovare e integrare le istituzioni di governo, rendendole più aderenti all'articolazione pluralistica degli interessi e alla mutevole geografia economico-sociale della regione urbana milanese.
L'occasione non può essere sprecata. Decenni di studi, ricerche, piani e progetti per l'area metropolitana milanese ci insegnano che non esistono soluzioni precostituite. Il treno va dunque messo da subito sui “binari giusti”, per scongiurare il rischio di ritrovarsi con vecchie istituzioni a cui è stato solo dato un nome nuovo.

Roma Capitale tra Provincia e Città metropolitana

Bellomia — 2013-03-09T18:43:30Z

1. Roma Capitale

La confusione e l'incertezza che continuano a caratterizzare il processo attuativo di Roma Capitale sono notevoli. I relativi problemi possono così sintetizzarsi:
L'art. 114, co. 1, Cost. non comprende Roma Capitale tra gli elementi costitutivi della Repubblica; né vi fa riferimento il secondo comma dello stesso articolo stesso ¹. Di ciò non sembra avere tenuto adeguato conto il legislatore ordinario, allorché ha (forse) configurato Roma Capitale come nuovo ente autonomo territoriale ². Sembra andare in contrario avviso –sempreché non si tratti di imprecisione tecnica- il recentissimo decreto- legge n. 188 del 5 novembre 2012 (su cui si tornerà) che si riferisce, invece, al “Comune di Roma Capitale” (art. 5, comma 1, lett. b).
Il riconoscimento costituzionale della qualità di Capitale (la cosiddetta “capitalità”), contenuto nel terzo comma dell'art. 114 Cost., ha un senso solo se si connette questo riconoscimento all'art. 5 dei “Principi fondamentali” della Carta: Roma Capitale come simbolo ed emblema evocativo dell'unità ed indivisibilità della Repubblica (che, pure, “riconosce e promuove le autonomie locali”).
La riserva di legge contenuta nel terzo comma dell'art. 114 Cost. ha natura di riserva di legge relativa, organica e statale e concerne, oltre agli aspetti organizzativi della struttura ordinamentale, anche e sicuramente l'attribuzione delle funzioni connesse all'essere Capitale ³.

2. Il processo attuativo della Capitale

Il processo attuativo di Roma Capitale si è svolto nel segno della confusione e della inadeguatezza. Il comune denominatore della vicenda è l'abdicazione alla riserva di legge organica statale di disciplina unitaria della Capitale, di cui si diceva, con un forte recupero del ruolo della Regione Lazio e la riconfigurazione di Roma Capitale quale nuovo ente territoriale, autonomo e aggiuntivo rispetto alla Regione, Città metropolitana, Provincia.
Il percorso, ancora in atto, è rimasto caratterizzato dalle seguenti, principali sequenze:
Un primo schema di delega legislativa, “Per l'ordinamento di Roma Capitale ai sensi dell'articolo 114, ultimo comma, della Costituzione” e concernente, tra le altre, le materie del governo del territorio e dell'edilizia pubblica e privata, nonché il conferimento alla Capitale di una speciale potestà regolamentare “anche in deroga” e “in relazione alle peculiari esigenze del ruolo di Capitale”, non è mai andato in porto, rimanendo lettera morta.
Venne invece approvata una legge delega, avente oggetto spurio e diverso, sul cosiddetto federalismo fiscale: si tratta della legge “Calderoli” n. 42 del 5 maggio 2009. All'interno delle “Norme transitorie e finali”, contenute nel Capo VIII e conclusivo, è inserito l'articolo 24, rubricato come “Ordinamento transitorio di Roma Capitale ai sensi dell'articolo 114, terzo comma, della Costituzione”, a valere “in sede di prima applicazione” e fino alla attuazione “della disciplina delle Città metropolitane”. Ciò poteva assumere l'unico significato, se non andiamo errati, che il legislatore statale poneva tra parentesi l'idea di una disciplina organica e compiuta della sua Capitale, aprendo una fase transitoria, peraltro diretta, nelle sue buone intenzioni (di cui è notoriamente lastricata la via dell'inferno), a connettere il disegno legislativo definitivo della Capitale alla futura Città metropolitana di Roma, con l'ulteriore conseguenza di differenziare nettamente tale speciale forma di Città metropolitana (di Roma), in quanto riferita, appunto, alla Capitale. Ma anche su tale versante, come si vedrà tra poco, il legislatore statale ha poi imboccato un diverso percorso ⁴.
Nel maggio del 2009, il Presiedente del Consiglio allora in carica, on. Silvio Berlusconi, prometteva solennemente in Campidoglio, dinanzi ad un compiaciuto Sindaco ed avendo dietro di sé la statua di Giulio Cesare, che il Governo avrebbe dato mano ai necessari decreti delegati per la Capitale nel termine di sei mesi dalla promessa.
Il termine, ovviamente, non è stato rispettato; e comunque, già sulla scelta dello strumento della delega vanno affacciate perplessità di natura istituzionale, avendo il Parlamento così rinunciato alla approvazione di una legge ordinaria organica sulla Capitale della Repubblica ⁵.
Dopo oltre un anno, venne invece emanato il decreto legislativo n. 156 del 17 settembre 2010 (“Disposizioni recanti attuazione dell'articolo 24 della legge 5 maggio 2009, n. 42, e successive modificazioni, in materia di ordinamento transitorio di Roma Capitale”). Nonostante la ricercata coincidenza con l'anniversario del 20 settembre (ricorrevano i 140 anni della riunione di Roma all'Italia), questo decreto non ha reso affatto un buon servizio alla Capitale. Esso, infatti, non si occupa né delle funzioni né delle risorse da attribuire a Roma Capitale, riducendosi alla non esaltante disciplina della ridenominazione formale degli organi preposti alla amministrazione del nuovo (?) ente.
Intanto, i termini previsti nella legge di delegazione, già prorogati una prima volta, stavano pericolosamente approssimandosi alla nuova scadenza, fissata al 21 novembre 2011. Ed è appunto in tale data ultima che il nuovo Governo tecnico, nel frattempo subentrato, ha approvato lo schema di un nuovo decreto legislativo, così recando un ulteriore elemento di perplessità costituzionale al già non edificante quadro di insieme.
Il decreto legislativo porta quindi la data del 18 aprile 2012, indicando in epigrafe: “Ulteriori disposizioni recanti attuazione dell'articolo 24 della legge 5 maggio 2009, n. 42, in materia di ordinamento di Roma Capitale”. L'art. 1 del decreto riveste notevole importanza, poiché chiarisce il senso della transitorietà della disciplina, rispetto al futuro assetto della Città metropolitana di Roma Capitale, prevedendo che: “A decorrere dall'istituzione della Città metropolitana di Roma Capitale” le nuove disposizioni dovranno intendersi riferite, appunto, alla Città metropolitana romana. La vera sorpresa viene subito dopo, nel secondo comma, là dove si stabilisce che, con apposita legge regionale, “sentiti la Provincia di Roma e Roma Capitale”, “possono essere conferite a quest'ultima ulteriori funzioni amministrative nell'ambito delle materie di competenza legislativa della Regione” ⁶. Si aggiunga che, diversamente dal testo originario, che fissava un termine di novanta giorni per l'adozione della legge regionale, la nuova formulazione dell'articolo 1 del decreto non contiene alcun termine. In ogni caso, essendo il governo del territorio materia di competenza regionale, sarà appunto il legislatore regionale a conferire le relative funzioni amministrative a Roma. Tale soluzione non può essere condivisa per una serie di valide ragioni: in primo luogo, perché, trattandosi di competenza ripartita, il legislatore statale avrebbe comunque dovuto fissare i principi fondamentali della materia; in secondo luogo, perché, non avendolo fatto, il legislatore regionale, secondo i noti insegnamenti della Corte costituzionale, li dovrebbe desumere dalla legislazione statale vigente del settore, ma essi sono sostanzialmente (e ovviamente) assenti per quanto concerne la Capitale; in terzo luogo, perché ci si pone in contrasto con la riserva di legge prevista dall'art. 114 Cost., che è riserva di legge statale organica, e non regionale.
Ad esaminare il decreto delegato, ci si accorge poi che funzioni o materie, di competenza statale, conferite alla Capitale, in pratica ce ne sono assai poche ⁷.

3. Roma Capitale e Città metropolitana

Il decreto-legge n. 95 del 6 luglio 2012, convertito con modificazioni nella legge n. 135 del 7 agosto successivo (cd. sulla “Spending review”), contiene una serie di importanti disposizioni racchiuse nell'art. 17 (“Riordino delle Province e loro funzioni”) e nell'art. 18 (“Istituzione delle Città metropolitane e soppressione delle Province del relativo territorio”), entrambi, a loro volta compresi nel Titolo IV, “Razionalizzazione e riduzione della spesa degli enti territoriali”. Ancora una volta, l'approccio ad importanti riforme di carattere istituzionale e con evidenti ricadute sul quadro costituzionale del Paese viene condotto in maniera impropria, nel segno delle esigenze del contenimento della spesa (l'art. 17 parla espressamente della finalità di “contribuire al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica”), mentre quest' ultimo dovrebbe essere una conseguenza, e non il senso ultimo della riforma. Tanto vale dire subito che il riordino delle Province è l'esito di un percorso assai accidentato, che parte già dal decreto-legge n. 201 del 2001 (convertito, con modificazioni, nella legge n. 214 del 22 dicembre successivo), cosiddetto “Salva-Italia”), il cui art. 23 mirava a conservare le Province quali enti esercitanti (“esclusivamente”) funzioni di indirizzo e di coordinamento, e che ora avviene sulla base di requisiti minimi (come la “dimensione territoriale” e la “popolazione residente”), a loro volta affermati, ma subito contraddetti, primizia di ciò che inevitabilmente sta accadendo e deve ancora accadere: si pensi al decreto-legge del 5 novembre 2012, n. 188 (“Disposizioni urgenti in materia di Province e Città metropolitane”) ⁸.
Per quanto riguarda le Città metropolitane, le relative Province “sono soppresse” (art. 18, comma 1, l. n. 135/2012), a cominciare da quella di Roma, con le tempistiche e le sequenze indicate nello stesso art. 18. Importanti prerogative sono riconosciute in favore dello statuto della Città metropolitana: il comma 2-bis dell'articolo in esame prevede, ad esempio, che la fonte statutaria provvisoria (in attesa dello statuto definitivo di cui al successivo comma 9 ⁹) può stabilire “una articolazione del territorio del Comune capoluogo in più Comuni”, prescrivendo, in tale caso, un farraginoso iter referendario consultivo a quorum di partecipazione variabile; mentre il comma 4 dello stesso articolo prevede che lo statuto (nella duplice versione provvisoria e definitiva) può stabilire che il Sindaco metropolitano “sia di diritto il Sindaco del Comune capoluogo” ¹⁰.
Se Roma Capitale meriti tutto questo e se tutto questo sia degno di una Capitale –e quale Capitale: la Città Eterna!-, ognuno può facilmente valutare.

[1] Che fissa l'autonomia statutaria (con “propri statuti, poteri e funzioni”) di Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni.

[2] Si consideri che, se così fosse, Roma Capitale non rientrerebbe neppure tra gli elementi costitutivi della Repubblica!

[3] Tra queste si collocano, in primo luogo, le materie del governo del territorio, del paesaggio e dell'urbanistica, non potendo le scelte pianificatorie non tenere conto delle particolari esigenze di cui Roma è portatrice per il ruolo di Capitale da essa rivestito. Si deve qui aprire una parentesi: ed infatti il nuovo Prg romano, approvato nel febbraio del 2008 sembra, da questo punto di vista, rimanere alquanto irrisolto tra la tradizionale visione pianificatoria di ambito comunale, la dimensione metropolitana verso cui, pure, il Piano decisamente si dirige, e le esigenze della capitalità.

[4] In tema di governo del territorio, il comma 3 del citato art. 24 attribuiva a Roma Capitale, “oltre a quelle attualmente spettanti al Comune di Roma” anche le funzioni amministrative relative allo “sviluppo urbano e pianificazione territoriale” e alla “edilizia pubblica e privata” .

[5] Di cui lo stesso Parlamento è organo rappresentativo in forza di esercizio diretto di sovranità popolare, con ciò sminuendo di fatto e ancora una volta la percezione di quella valenza simbolica di cui la Capitale è portatrice e di cui, pure, si è detto.

[6] Essendo la Provincia di Roma destinata (probabilmente) ad estinguersi nella Città metropolitana, sarà verosimilmente quest'ultima a dovere essere sentita, né avrebbe molto senso sentire un ente (la Provincia di Roma) ormai “in articulo mortis”.

[7] In tema di “Beni storici, ambientali e fluviali” si prevede la creazione di una “Conferenza delle Soprintendenze” estesa alla Soprintendenza capitolina; in materia di fiere, in materia di promozione turistica, ecc. Le funzioni amministrative significative conferite sembrano, in realtà, solo quelle in materia di protezione civile.

[8] A causa delle dimissioni del Governo Monti e della anticipata conclusione della legislatura, il decreto non è stato convertito in legge.

[9] Il “doppio statuto”, che ricorda tanto il “doppio sogno” di Schnitzler, la dice lunga sul livello confusionale in cui sembra muoversi il legislatore statale.

[10] L'omissione di qualsiasi considerazione per la situazione speciale di Roma Capitale avrebbe potuto condurre a conseguenze addirittura aberranti (ove il Sindaco metropolitano designato fosse stato, ad esempio, e con tutto il rispetto per il Comune di Affile, il Sindaco di Affile, quest'ultimo sarebbe anche diventato automaticamente Sindaco di Roma Capitale in quanto città capoluogo?). A ciò ha cercato di porre riparo, con una logica, ancora una volta, affrettata e frammentaria, il recente e già citato decreto-legge n. 188 del 5 novembre 2012, che contiene, nell' art. 5, due incisi di esclusione in favore della Città metropolitana di Roma.

Città metropolitana e cooperazione intercomunale

Mariano — 2013-03-09T18:43:28Z

La nuova architettura istituzionale degli enti locali, così come si configura nel provvedimento 135/2012, apre la riflessione su alcuni temi che riguardano le competenze in materia di pianificazione tra le future Città Metropolitane e le varie forme di cooperazione intercomunale, più o meno strutturate sul territorio (Convenzioni e Unioni di comuni).
L'art 19 Funzioni fondamentali dei comuni e modalità di esercizio associato di funzioni e servizi comunali promuove le forme di intercomunalità aumentando il ventaglio delle funzioni fondamentali comunali, tra cui la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale nonché la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello sovra comunale, da svolgersi obbligatoriamente dal 1 gennaio 2014 in forma associata attraverso le Unioni di Comuni (enti locali a eleggibilità indiretta già previsti dalla legge 142/90 e dal Tuel 267/2000) o le Convenzioni. Tale prescrizione vale per i Comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti (vale a dire circa il 70% degli 8000 comuni italiani). Con il successivo art. 20 Disposizioni per favorire la fusione di comuni e razionalizzazione dell'esercizio delle funzioni comunali si incentiva inoltre, attraverso l'erogazione di un contributo erariale, la fusione dei comuni con popolazione inferiore a 1000 abitanti.
L'incentivo alla cooperazione intercomunale si configura come provvedimento necessario per rispondere all'eccessiva frammentazione dei Piani regolatori generali, non più corrispondenti ai reali processi di metropolizzazione del territorio che di fatto hanno ormai travalicato gli stessi confini amministrativi. Tuttavia permangono alcune criticità nei contenuti del provvedimento:

Conflitto per la definizione degli ambiti della cooperazione

Le Regioni, previa concertazione con il Comitato delle Autonomie Locali e con i comuni interessati, sono investite del compito di individuare, di concerto con i Comuni, la dimensione ottimale delle Unioni o delle Convenzioni che non può essere inferiore ai 10.000 abitanti. Come si coniuga la prerogativa assegnata alle Regioni di delimitare gli ambiti della cooperazione con la funzione di coordinamento della Città metropolitana stabilita al Comma 9 dell'art 18 “Lo statuto definitivo della città metropolitana disciplina i rapporti fra i comuni facenti parte della città metropolitana e le modalità di organizzazione e di esercizio delle funzioni metropolitane, prevedendo le modalità con le quali la città metropolitana può conferire ai comuni ricompresi nel suo territorio o alle loro forme associative, anche in forma differenziata per determinate aree territoriali, proprie funzioni, con il contestuale trasferimento delle risorse umane, strumentali e finanziarie necessarie per il loro svolgimento; prevede le modalità con le quali i comuni facenti parte della città metropolitana e le loro forme associative possono conferire proprie funzioni alla medesima con il contestuale trasferimento delle risorse umane, strumentali e finanziarie necessarie per il loro svolgimento”?

Conflitto di competenze in materia urbanistica

Che rapporto ci sarà tra la pianificazione associata di competenza delle Unioni di Comuni e la “pianificazione territoriale generale” relativa al territorio della città metropolitana? La questione si pone sia per i Comuni che separano il Piano comunale strutturale da quello operativo, sia per quelli nei quali tale possibilità non è prevista dalla legge regionale. In entrambi i casi il grado di “prescrittività” della pianificazione comunale associata, qualsiasi forma essa assuma e in modo particolarmente evidente per la parte strutturale, sarà molto più marcato di quello della pianificazione generale della città metropolitana. L'art 18 della L. 135/2012 attribuisce infatti la competenza in materia urbanistica della Città metropolitana facendo riferimento alla pianificazione generale, con contenuti presumibilmente di Piano Territoriale di Coordinamento e quindi di carattere indicativo, programmatico, strategico ma non prescrittivo, se non per alcuni aspetti relativi alla pianificazione comunale.
Il rischio è quello che le Unioni di Comuni, incentivate dalla legge 135/12, procedano a redigere i loro strumenti urbanistici, eventualmente con la parte strutturale in forma associata e la parte operativa affidata ai singoli comuni, e divengano esse stesse il riferimento territoriale di indirizzo e non la città metropolitana, rispondendo così a istanze locali, quali quelle comunali, e non ad esigenze di carattere generale relative ai territori dell'area metropolitana. La pianificazione di area vasta si configura infatti come funzione sovracomunale e come tale, in base al principio di adeguatezza, va attribuita ad un livello intermedio.
Ad oggi le Unioni di Comuni sono poco presenti, come fenomeno, nei territori provinciali delle 10 città metropolitane (Mariano, 2012), da un lato perché la norma precedente ne prevedeva la costituzione su base volontaria, dall'altro probabilmente per un problema di resistenze dei vari soggetti (province e comuni più grandi) preoccupati che l'istituzione delle Unioni di comuni potesse minare il proprio ruolo politico e istituzionale. L'art 19 potrebbe configurare un nuovo assetto all'interno del territorio provinciale, assegnando all'Unione di Comuni, paradossalmente, più poteri sul territorio della città metropolitana.

Legittimità ente di governo

Da un lato molte perplessità permangono circa la possibilità di esercitare in forma associata la funzione della pianificazione urbanistica attraverso una Convenzione, un soggetto non giuridico, che ha durata triennale (art 19, comma 1 lett b). D'altro canto le Unioni di comuni sono enti locali di secondo livello, ossia non elettivi, privi quindi di legittimazione democratica attraverso il meccanismo elettorale. Con il trasferimento delle funzioni e la gestione comune di servizi importanti per il territorio, il potere decisionale su materie cruciali riguardanti la vita del territorio sono affidati, di fatto, a enti non eletti direttamente.

Riferimenti
Fedele M. & Moini G. (2006). "Cooperare conviene? Intercomunalità e politiche pubbliche", in Rivista italiana di politiche pubbliche, vol. 7, n. 1, pp. 71-98.
Ferlaino F. & Molinari P. (2009), Neofederalismo, neoregionalismo e intercomunalità. Geografia amministrativa dell'Italia e dell'Europa, Bologna, Il Mulino.
Fiorillo F. & Robotti L. (2006), (a cura di). L'Unione di comuni. Teoria economica ed esperienze concrete, Milano, Franco Angeli.
Hulst R. & Van Montfort A. (2007), (a cura di). Inter-Municipal Cooperation in Europe, Dordrecht, Springer.
Mariano C. (2011). Governare la dimensione metropolitana. Democrazia ed efficienza nei processi di governo dell'area vasta, 1-160, FrancoAngeli.
Mariano C. (2012). "Il ruolo dei piccoli comuni nel processo di costruzione della identità metropolitana", in Planum, vol. 2/12, n.25.
Mariano C. (2012). "Conflitti identitari e confini territoriali nella cooperazione intercomunale", in Pratiche urbane e conflitti, a cura di D. De Leo, Urbanistica Informazioni, pag 20-21, vol. 244.

Una riforma solo rinviata?

Cecchini — 2013-03-09T18:43:26Z

Alla fine del 2012 il lungo – troppo lungo ! – cammino verso la costituzione dei governi metropolitani sembrava stesse per concludersi, quando Monti si dimette e diventa evidente che la riforma non sarebbe stata varata nella legislatura in corso. Il 24 dicembre il Parlamento approvava la legge n. 228/2012 altrimenti detta “di stabilità” (1 solo articolo, 560 commi !) che con il comma 115 rinviava alla fine del 2013 l'intero processo di “razionalizzazione e riduzione della spesa degli enti territoriali”. In particolare la “legge di stabilità” ha sospeso fino al 31 dicembre 2013 l'applicazione dell'articolo 18 della legge n. 135 del 7 agosto 2012, “Istituzione delle Città metropolitane e soppressione delle province del relativo territorio”.
Il rinvio della riforma di “riordino ed accorpamento” delle Province ha sollevato un coro generale di indispettita delusione: un'altra riforma rinviata... e chissà fino a quando. Naturalmente l'attenzione si è concentrata sugli attesi (ma mai effettivamente misurati) effetti di riduzione della spesa pubblica e di razionalizzazione (leggi: “ridimensionamento”) dell'apparato amministrativo degli enti locali. Molto meno sulla mancata formazione dei governi metropolitani nei confronti dei quali permane, fuori della cerchia degli addetti ai lavori, un sospettoso disinteresse. E questo è un primo problema.
Anche se allo stato attuale è impossibile prevedere se il 2014 vedrà davvero, finalmente, costituirsi una governance dei territori metropolitani, quel che è certo è che i testi legislativi predisposti nel corso del 2012 presentano numerose lacune e questioni non risolte. E questo è un secondo problema.
Purtroppo lacune e questioni non risolte si estendono anche al di là delle nostre discipline. Tanto da far pensare ad una grave superficialità, ad una sorta di falsa coscienza, da parte del legislatore nazionale. Come se la costituzione delle “città metropolitane” fosse un indesiderato o addirittura inutile corollario della ben più sostanziosa e impellente necessità di riduzione della spesa pubblica. Basti pensare alla non risolta questione del come eleggere il Sindaco metropolitano, alle contraddizioni normative fra le diverse modalità elettive e la possibilità di suddivisione del Comune capoluogo in più comuni – contraddizioni particolarmente evidenti nel caso della città capitale – o al bizzarro paradosso di considerare puramente onorifica la carica di Sindaco metropolitano . Un Sindaco eletto da milioni di cittadini (come molto probabilmente avverrebbe nella maggior parte dei casi), responsabile della amministrazione di funzioni come la “pianificazione territoriale”, la “mobilità e viabilità”, la “promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale” dovrebbe esercitare il suo ruolo così importante per la vita di milioni di persone, “a titolo esclusivamente onorifico”!
Superficialità e falsa coscienza che potrebbero derivare, oltre che, forse, dalla concitazione dei tempi assai brevi concessi al Governo, anche, e soprattutto, da una meccanica adesione ai peggiori luoghi comuni generati dall'assioma della riduzione della spesa pubblica. Si elegga un Sindaco metropolitano, purché sia “onorifico”, cioè non costi nulla. Sciocchezze di questo tipo sono emblematiche dell'erroneo convincimento che la corruzione e le inefficienze, così colpevolmente diffuse nel nostro sistema politico-amministrativo, siano semplicemente superabili con meccanici tagli e soppressioni di intere strutture. Ma la strada maestra per reprimere la corruzione, superare gli sprechi, impegnarsi per uno Stato più trasparente, onesto, ed efficiente, non ammette scorciatoie.
Chi deve “amministrare l'urbanistica” sa che senza una vera e propria ricostruzione dell'apparato pubblico nessun governo del territorio sarà possibile.
Bisogna dunque sperare che le lacune e questioni non risolte dai provvedimenti “sospesi” siano all'ordine del giorno del prossimo Parlamento.

Le funzioni di pianificazione della città metropolitana

Urbani — 2013-03-09T18:43:24Z

La mancata messa a regime del processo di riordino delle province – e conseguentemente della istituzione delle città metropolitane – per il rinvio (niente è più definitivo del provvisorio) operato dalla legge di stabilità per il 2013 renderà probabilmente inutili queste riflessioni: semmai valgono come indicazione di ciò che non si deve fare per le città metropolitane che attendono una loro attuazione dal 1990. Certamente l'aver voluto collegare la loro istituzione al riordino generale degli enti provinciali è apparso subito come un escamotage per non approdare all'istituzione del modello “differenziato” città metropolitane.
Col beneficio d'inventario, comunque, ci si limita qui ad esaminare il complesso ed il contenuto delle funzioni attribuite nella pianificazione del territorio, dai recenti provvedimenti legislativi, alle città metropolitane che subentrerebbero alle province, per il territorio provinciale di riferimento.
La trasformazione risponde alla necessità di individuare un nuovo ente di governo unitario riguardante alcune realtà metropolitane che si caratterizzano per una rilevante concentrazione di traffici e di abitanti residenti e non, nonché di una elevata urbanizzazione spesso riunita nel nodo principale del comune capoluogo che nello stesso tempo funziona da attrattore dello sviluppo economico. D'altronde, il fenomeno delle “autorità” metropolitane, come livelli di governo differenziato di ambito sovra locale, è mondiale.
Detto del presupposto ovvero quello del governo “unitario” delle funzioni pubbliche e dei processi economici e sociali in atto in queste aree, non può sottacersi che il disegno ordinamentale non sembra rispondere appieno ad assolvere tale obiettivo, poiché la costruzione della città metropolitana in rapporto al permanere delle potestà amministrative degli enti locali primari d'area, è quella di governo “debole” destinato quindi ad una farraginosa e complessa funzione di governo dell'intera area metropolitana destinata ad una continua mediazione politica con la molteplicità degli enti primari, che poi è la ragione principale per cui il legislatore è addivenuto alla scelta istituzionale della città metropolitana, proprio perché i territori metropolitani per la frammentazione dei poteri distribuiti tra più livelli di governo – comuni e provincia, uffici territoriali di governo – costituiscono il più grave disordine territoriale presente nel nostro sistema locale sotto vari profili: quello urbanistico, dei servizi reali soprattutto a rete, quello ambientale e quello dei servizi personali.
Fatte queste premesse, occorre ora esaminare il contenuto delle diverse disposizioni legislative che hanno individuato le specifiche funzioni di competenza delle città metropolitane ereditate in parte da quelle proprie delle province soppresse, con una piccola avvertenza, quella cioè di Massimo Severo Giannini che sosteneva già nel 1959 che occorre partire sempre dalle funzioni per poter poi individuare il livello più adeguato preposto alla cura degli interessi pubblici selezionati ¹. Indirizzo che non sembra sia stato seguito poiché data la città metropolitana le sono state “appiccicate” una serie di funzioni non solo d'incerta natura ma anche in qualche modo sovrapposte.
Occorre quindi prendere in esame due articoli della legge n. 135 (di conversione del DL 95), cui si rinvia, per verificare il complesso delle funzioni attribuite ed in particolare gli art. 18 co 7 e art. 17 co 10.
Dal tenore delle norme si evince che oltre le funzioni amministrative fondamentali ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera p) della Costituzione di cui all'art.17 citato, alla città spettano anche le specifiche funzioni fondamentali dell'art.18.
Prima di entrare nel merito degli articoli surrichiamati, corre l'obbligo di chiarire che, a giudizio di chi scrive, le città metropolitane non erediterebbero le diverse ed articolate funzioni amministrative di cui all'art.19 “Funzioni delle province” e 20 “Compiti di programmazione” di cui al TU 267/2000 poiché queste non possono essere annoverate tra le funzioni fondamentali delle province così come individuate dall'art.18 citato ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione. Dalla lettura dei due articoli del TU le funzioni elencate dovrebbero, in realtà, rientrare di diritto tra quelle attribuite alla città metropolitana, per evitare che questa svolga di fatto un ruolo di governo meno incisivo, in determinati settori, rispetto alle originarie province, ma questo non è assolutamente chiaro, anzi vi è chi sostiene che quei due articoli siano stati soppressi o comunque non applicabili alle città metropolitane.
Per venire al nodo delle questioni, e vista la confusione normativa, ci si concentra sull'esame delle funzioni legate alla pianificazione del territorio che interessano principalmente i lettori di questa Rivista.
Orbene, va subito detto che in questa materia il legislatore si è limitato ad individuare la funzione ma non il “tipo” di provvedimento cui consegue l'esercizio della funzione, creando quindi fin da ora, un dibattito che si sarebbe potuto evitare se si fosse operato con maggiore accuratezza.
Il riferimento è alla pianificazione provinciale di coordinamento che notoriamente non sarebbe altro che il collaudato istituto del piano territoriale di coordinamento di cui all'art.20 del TU 267/2000. Ne consegue che se si fosse fatto esplicito riferimento al comma 2 di detto articolo ne sarebbero risultati “per tabulas” i suoi esatti contenuti minimi, evitando così il ricorso a dissertazioni circa il significato del termine. Va detto, comunque, che in questo caso il dubbio interpretativo è più circoscritto poiché tale funzione fondamentale riguardante le province, viene ereditata dalla città metropolitana. Ma il problema è l'efficacia giuridica delle scelte contenute nel Ptcm (piano territoriale di coordinamento metropolitano). Analogo problema si pone in riferimento alla pianificazione territoriale generale e delle reti infrastrutturali che solleva una quantità di problemi circa la natura ed il contenuto di tale pianificazione e soprattutto in riferimento al provvedimento amministrativo cui si riconnette l'esercizio della funzione medesima nonché anche qui la sua efficacia giuridica rispetto agli strumenti urbanistici dei comuni – i piani regolatori generali – nel senso della sua prevalenza rispetto alle scelte in contrasto contenute in quegli strumenti.
Ma qui la domanda è: la legge statale ha introdotto un nuovo strumento di pianificazione? È possibile che ciascuna regione “metropolitana” possa arrogarsi il compito di determinare contenuto ed efficacia di tale piano quando il regime differenziato – ammesso per il contenuto degli statuti – impone però che tipologia e contenuto delle funzioni deve rimanere omogeneo per tutte le città metropolitane? Siamo cioè in regime di competenza concorrente in materia di governo del territorio e quindi di principio fondamentale della materia o di competenza esclusiva statale?
Ma i problemi interpretativi non sono finiti poiché, il problema si sposta sul contenuto e gli effetti di questo nuovo strumento pianificatorio che per ora, si apprende solo, essere “generale” e riguardante anche “le reti infrastrutturali”. Orbene, per citare ancora Giannini ², il termine pianificazione non riguarda solo l'attività di comporre piani ma soprattutto il risultato di tale attività.
Ed allora in primis quali sono i rapporti gerarchici tra Ptcm e piano territoriale generale? Al vertice si pone il primo strumento mentre il secondo ne costituisce uno sviluppo operativo o di dettaglio? Oppure è l'inverso?
Si può ritenere, come qualcuno afferma, che il piano territoriale generale non è altro che un gigantesco piano regolatore generale della legge urbanistica del 1942? Sovviene a questo punto il riferimento al primo trasferimento delle funzioni (decreto legsl.n 8/1972) che in sostanza trasferendo le funzioni amministrative di cui all'art.5 e 6 della legge 1150 del 1942 attribuiva alle regioni i piani territoriali di coordinamento poi transitati nella legge 142 del 1990 di livello provinciale.
Quindi a rigor di logica, superior stabat lupus, e quindi il PTCM dovrebbe avere una funzione di più ampio respiro circa la pianificazione di area vasta del territorio provinciale/metropolitano. Ma in questo caso, a tacer d'altro, nei territori metropolitani, avremmo tre livelli di pianificazione: Il Ptcm, il Ptg e i Prg comunali? Si è proposto di riaccorpare in un unico strumento pianificatorio la pianificazione territoriale di coordinamento e quella territoriale generale ma questa scelta non rientra nell'autonomia statutaria cui compete al massimo solo la disciplina dello svolgimento delle funzioni e necessiterebbe di disciplina regionale (a meno di non ritenere la competenza legislativa esclusiva statale).
La questione si sposta allora sull'efficacia degli atti di pianificazione sotto diversi profili: efficacia conformativa del territorio e/o della proprietà.
In altre parole le scelte di pianificazione possono incidere sugli strumenti urbanistici vigenti dei comuni prevedendo diverse destinazioni d'uso in rapporto alla vocazione delle aree ³ rinviando l'attuazione di tali scelte alla pianificazione attuativa (presumibilmente dei comuni interessati) o in alcuni casi – vedi le scelte di tracciato delle infrastrutture ⁴ – conformare la proprietà dei suoli interessati apponendovi i vincoli preordinati all'esproprio?
Si tratta di questioni già sollevate in merito all'efficacia dei Ptcp li dove la giurisprudenza amministrativa ha ritenuto inefficaci la localizzazione delle infrastrutture e delle linee di comunicazione sostenendo che tale piano ha efficacia conformativa delle proprietà solo li dove recepisce i vincoli eteronomi (paesaggio, vincoli idrogeologici etc.) posti dai piani sovraordinati.
Ora non vi è chi non veda che questi profili – che incidono indirettamente o direttamente sulla proprietà dei suoli – rimandano alla disciplina dell'art.42 cost. 2 co. che affida alla legge ordinaria la determinazione del contenuto ed i limiti del diritto di proprietà.
Sono questioni che non possono essere tralasciate, pena la sindacabilità delle scelte di tali previsioni di piano avanti il giudice amministrativo, con il rischio di vanificare l'efficacia precettiva delle disposizioni di entrambi i piani di area vasta surricordati.
Si afferma che il modello della città metropolitana è costruito sulla base di un intesa collaborazione/mediazione con i comuni metropolitani e che solo sulla base di una concertazione si possono determinare scelte condivise di tal genere.
Affermazioni di tal genere rimandano alle critiche circa il governo “debole” dell'autorità metropolitana e nello specifico mostrano tutta la velleità della riforma poiché nel caso specifico immaginiamoci quali resistenze possano opporre i comuni nel caso di una localizzazione di aree per smaltimento di rifiuti solidi o in caso della prospettazione di grandi viabilità non gradite ai territori locali.
Sarebbe bastato, ad avviso di chi scrive, aggiungere al termine pianificazione territoriale generale e delle reti infrastrutturali e alla pianificazione territoriale provinciale di coordinamento con effetti conformativi del territorio e/o della proprietà.
Questo non avrebbe impedito il ricorso alla concertazione ma, in caso d'insanabile contrasto, le scelte territoriali avrebbero comunque prevalso sui comuni resistenti.
Rimane aperta in questa sovrapposizione di piani a contenuto incerto, la sorte dei piani regolatori dei comuni e delle loro previsioni sia per quanto riguarda l'edilizia abitativa sociale o l'edilizia scolastica (competenze avocate dall'autorità metropolitana) per citare solo alcuni dei temi a valenza territoriale, nonché della loro degradazione o meno a strumenti di mera attuazione operativa di scelte contenute nel piano territoriale generale che vorrebbe assumere, senza averne l'efficacia giuridica prescrittiva, valenza di macro piano regolatore generale.
Infine, altri hanno parlato di pianificazione strategica. Lo strumento di derivazione comunitaria non è previsto dall'ordinamento interno né tanto meno dalla disciplina urbanistica. È noto che compito principale di tale atto programmatorio è quello dell'analisi dei bisogni della collettività rappresentata in un dato territorio ai fini del miglioramento delle dotazioni territoriali e financo di ripensamento dell'economie locali in crisi verso nuovi modelli di sviluppo ⁵.
A tacer d'altro, la strategicità sarebbe attribuita al Ptcm? Nulla vieta che si proceda usando tale metodologia di approccio ai temi della società metropolitana (Dio ci scampi che qualcuno pensi che sia un ulteriore strumento di pianificazione!) ma rimane sempre il problema degli effetti giuridici di queste scelte sugli strumenti urbanistici comunali. La pianificazione strategica, sperimentata in varie esperienze locali, come è noto non ha alcun effetto vincolante sul territorio di riferimento, semmai è strumento di politica sociale ed economica di riaggregazione degli interessi locali rispetto a un fine, ma mai strumento di pianificazione.
In conclusione se, come è auspicabile nonostante le perplessità sollevate, la disciplina della pianificazione territoriale metropolitana è rimessa alla legge regionale, dovranno essere chiariti tutti i profili giuridici dianzi richiamati al fine di rendere effettiva una organizzazione degli interessi pubblici sovra comunali che sani la frammentazione dei territori locali e guardi ad un sistema di equa ed equilibrata distribuzione di infrastrutture e servizi reali per l'intera comunità metropolitana.

[1] M.S.Giannini, In principio sono le funzioni in Amministrazione civile, II,1959 n.23 p.11-14 ora in Scritti Giannini volume IV 2004 p.719.

[2] M.S.Giannini., Pianificazione, ad vocem in Enc.Diritto.

[3] Come previsto dal contenuto del Ptcp ai sensi dell'art.20 2 co. lett.a) del TU 267/2000.

[4] Vedi art.20 2 co lett.b) del TU 267/2000.

[5] Sia consentito rinviare al mio Territorio e poteri emergenti, Giappichelli 2008.